Vabariigi Presidendi taotlus tunnistada Kaitseväe korralduse seaduse muutmise seadus põhiseadusega vastuolus olevaks

Vastu võetud 19.12.2019

RIIGIKOHUS
PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel

RESOLUTSIOON

Tunnistada Riigikogu 29. mail 2019 vastu võetud Kaitseväe korralduse seaduse muutmise seadus põhiseadusega vastuolus olevaks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 20. veebruaril 2019 vastu Kaitseväe korralduse seaduse muutmise seaduse (KKSMS).

2. Vabariigi President jättis nimetatud seaduse 7. märtsi 2019. a otsusega nr 435 (edaspidi otsus) välja kuulutamata ja tegi Riigikogule ettepaneku seadust uuesti arutada ning viia see kooskõlla Eesti Vabariigi põhiseadusega (PS). KKSMS punktiga 20 täiendatakse Kaitseväe korralduse seadust (KKS) §-ga 54¹, mille lõigetega 1 ja 2 (otsuses ekslikult viidatud üksnes lõikele 2) antakse Kaitseväele õigus Kaitseväe julgeolekuala kaitseks edasilükkamatul juhul kõrgendatud ohu väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks varjatult kontrollida isikuandmeid riigi, kohaliku omavalitsuse või muu avalik-õigusliku või eraõigusliku juriidilise isiku andmekogust, kasutada variandmeid ja konspiratsioonivõtteid ning isikut varjatult jälgida. Kuigi isikute varjatud jälgimist on piiratud ajaliselt 24 tunniga, on Vabariigi Presidendi hinnangul niisuguse õiguse andmine Kaitseväele ebaproportsionaalne ja riivab oluliselt julgeolekualal viibivate tsiviilisikute põhiõigusi. Isikute varjatud jälgimine võib kaasa tuua PS §-des 26, 33 ja 43 sätestatud õiguste rikkumise. Seaduses ei ole terminit "varjatud jälgimine" avatud ega määratud kindlaks toiminguid, mida võib Kaitsevägi selle ülesande täitmisel teha. Ebapiisav regulatsioon on vastuolus PS §-s 13 sätestatud õigusselguse põhimõttega. Vajaduse korral tuleb anda lisavahendeid Politsei- ja Piirivalveametile ning Kaitsepolitseiametile, kellele kehtiv õigus annab õiguslikud volitused kõrgendatud ohu väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks Kaitseväe ajutisel julgeolekualal.

3. Riigikogu võttis 29. mail 2019. a KKSMS-i muutmata kujul uuesti vastu.

4. Vabariigi President esitas 14. juunil 2019 PS § 107 alusel ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) §-st 5 juhindudes Riigikohtule taotluse (edaspidi taotlus) tunnistada kõnesolev seadus põhiseadusega vastuolus olevaks.

VABARIIGI PRESIDENDI TAOTLUS

5. Vabariigi President on seisukohal, et vaidlustatud seaduses sätestatud õiguste andmine Kaitseväele rahu ajal on ebaproportsionaalne ja riivab oluliselt tsiviilisikute põhiõigusi. Seadus annab Kaitseväele isikute varjatud jälgimiseks põhjendamatult laia võimaluse, mis toob kaasa PS §-des 26, 33 ja 43 sätestatud õiguste riive. Ühtlasi kahjustatakse sellega PS §-s 13 sätestatud igaühe õigust kaitsele riigivõimu omavoli eest. Vaidlusalune regulatsioon ei vasta põhiõiguste piiramisele esitatavatele põhiseaduslikele miinimumnõuetele ja omistab Kaitseväele pädevuse, mis ei ole kooskõlas põhiseaduse eesmärgi ja Kaitseväe rolliga demokraatlikus ühiskonnas.

6. Vaidlusalustest normidest tuleneva põhiõiguste riive proportsionaalsuse kontrollimisel tuleb hinnata, millised eeltingimused on sätestatud andmete varjatud kogumisele ning millised menetluslikud ja sisulised tagatised on ette nähtud andmete säilitamisele ja hävitamisele. Mida kauem säilitatakse andmeid ja mida laiemal isikute ringil on neile ligipääs, seda piiravamalt tuleb suhtuda andmete kogumise lubatavusse.

7. Põhiseaduses on Kaitseväe pädevus ja volitused seotud sõjaseisukorraga ja sõjaseisukorra ohuga. Riigisiseste ohtude ennetamine ja tõrjumine rahuajal on seevastu korrakaitseorganite ja julgeolekuasutuste ülesandeks. Seadusandja on seni eristanud nii organisatsiooniliselt kui ka funktsionaalselt üksteisest korrakaitseorganite ja julgeolekuasutuste ülesandeid ning Kaitseväe riigi sõjalise kaitsmisega seotud ülesandeid. Põhiseadusliku korra kui kõige kaalukama põhiseadusliku väärtuse kaitsmiseks teabehankeliste meetoditega isikute põhiõigustesse sekkumine on seni olnud üksnes julgeolekuasutuste ülesandeks. Erinevate riigivõimu ülesannete selge eristamine ning liigsete võimuvolituste ja teabe kuhjumise vältimine sama organi kätte on võimude lahususe ja õigusriigi põhimõtte koosmõjust tulenevalt vajalik ka täidesaatva võimu siseselt. Vaidlusalune seadus seda põhimõtet aga ei järgi.

8. KKSMS-iga nähakse ette, et Kaitsevägi saab sekkuda isikute põhiõigustesse ja -vabadustesse avaliku korra kaitsmiseks julgeolekuasutuste teabehankega sarnaste volitustega. Seega antakse Kaitseväele ülesandeid, mis on seni olnud omased üksnes julgeolekuasutustele ja korrakaitseorganitele. Seejuures ei ole Kaitseväele nende volituste täitmiseks ette nähtud korrakaitseseaduse (KorS) ja julgeolekuasutuste seadusega (JAS) võrreldavalt täpset ja selget õiguslikku raamistikku ega põhiõiguste piiramisele seatud õiguslikke garantiisid. Samuti puudub kaitseväelastel erinevalt sisejulgeoleku ametnikest rahuajal tsiviilisikute õiguste piiramiseks vajalik põhjalik väljaõpe. Sellest tulenevalt on kaitseväelaste poolt rahuajal tsiviilisikute õigustesse sekkumisest tulenev riive intensiivsem ja põhiseaduslikult ohtlikum kui korrakaitseorganite kohaldatavad meetmed, kuid põhiseaduslikud garantiid Kaitseväe tegevusele on seaduses piiratumad. Kaitseväe rolli põhimõtteline muutmine vajaks põhjalikku arutelu ühiskonnas ja muudatuste proportsionaalsuse oskuslikku kaalumist, mida pole aga enne seaduse vastuvõtmist toimunud.

9. Korrakaitseorganitel, julgeolekuasutustel ja sõjaväepolitseil on juba kehtiva õiguse kohaselt olemas vajalikud õigused võimalike ohtude väljaselgitamiseks ja teabe kogumiseks Kaitseväe ajutise julgeolekuala kaitsmise eesmärgil. Kui neil asutustel puuduvad piisavad ressursid Kaitseväe vajaduste toetamiseks, siis peab seadusandja tagama neile lisavahendid riigieelarvest, mitte aga laiendama põhjendamatult Kaitseväe volitusi isikute põhiõiguste piiramiseks.

10. Kaitseväel on kehtiva õiguse kohaselt olemas isikuandmete varjatud töötlemise volitused erinevatel eesmärkidel, sh kriminaalmenetluses või kaitseväeluure eesmärgil, samuti võib Kaitsevägi taotleda Välisluureametilt isikuandmete kogumist JAS-is sätestatud volituste rakendamise teel. Kuna õiguskorras juba eksisteerivad Kaitseväel ulatuslikud volitused oma ülesannete täitmiseks, tuleks täiendavate sekkumisõiguste (konspiratsioonivõtted, KKSMS punkt 4) ja laiendatud isikute ringi, kelle isikuandmeid võib varjatult töödelda (KKSMS punktid 7, 17 ja 20), vajalikkust ulatuslikult põhjendada. Seda pole eelnõu menetlemisel tehtud.

11. On ebaselge, milliseid meetmeid võib Kaitsevägi kasutada kavandatava KKS § 54¹ lõikes 1 sisalduva kriteeriumi "varjatult kontrollida [---] isikuandmeid [---] juriidilise isiku andmekogust" alusel (KKSMS punktid 7, 16 ja 20). Seaduses puuduvad elementaarsed tagatised näiteks arsti või advokaadi kutsesaladuse või ajakirjandusvabaduse kaitseks. Ka kohtute infosüsteem on andmekogu. Seega luuakse oht kohtuvõimu sõltumatusele. Koosmõjus advokaatide kutsesaladuse kaitse vähendamisega riivatakse õigust õiglasele kohtumenetlusele (PS §-d 14 ja 15). Samuti luuakse terviseandmete kaitset kahjustades oht eraelu puutumatusele (PS § 26), ilma et seadusandja oleks sellist mõju seaduse kehtestamisel kaalunud.

12. Kohtulik järelevalve vaidlusaluste meetmete üle sisuliselt puudub, mistõttu on hädavajalik, et mõisted oleks seaduses selgelt sisustatud. Vaidlusalune seadus ei määra selgelt kindlaks ajutise julgeolekuala loomise korda ja selle territoriaalset ulatust. Samuti on sisustamata meetmete kohaldamise aluseks olevad terminid "oht", "kõrgendatud oht" ning meetme sisuks olev "varjatud jälgimine". Kuigi KorS määratleb ohu ja kõrgendatud ohu, ei kohaldata seda seadust KorS § 1 lõike 6 kohaselt Kaitseväe tegevusele riigi sõjalisel kaitsmisel, rahvusvahelise sõjalise kohustuse täitmisel ja julgeoleku tagamisel Kaitseväe julgeolekualal. Samuti ei ole KorS-is sätestatud ohu kohta sätestatu mõeldud õigustama sedavõrd intensiivseid põhiõiguste riiveid, nagu näevad ette vaidlusalused normid.

13. Seadusandja on jätnud inimeste põhiõigustesse sekkumiseks ettenähtud volituste materiaalõiguslikud alused ebaselgeks. Pole arusaadav, milliste materiaalõiguslike eesmärkide saavutamiseks Kaitsevägi praktikas oma volitusi kasutama hakkab. Seadusandja on pidanud isikuandmete varjatud töötlemist võimalikuks nii riigi sõjaliseks kaitsmiseks (KKS § 36 lõike 1 punktid 1, 2, 4) kui ka mittesõjalistel eesmärkidel, sh taustakontrolliks (KKS § 36 lõike 1 punkt 5), vastuluureks (KKS § 36 lõike 1 punkt 3), avaliku korra kaitsmiseks julgeolekuala kaitsmise kaudu (KKSMS punkt 20), riigi julgeoleku ja põhiseadusliku korra kaitsmiseks (KKS § 37 lõike 1 punkt 4, § 39).

14. Kehtiv KKS § 54 lõige 1 võimaldab Kaitseväel piiritleda ajutise julgeolekualana ka tiheasustusega ala, sealhulgas näiteks kohtu, ajakirjandusväljaande, meditsiiniasutuse, finantsasutuse või advokaadibüroo asukoha.

15. Eelnõu seletuskirjas on julgeolekuala vahetu läheduse piiritlemise ühe kriteeriumina nimetatud füüsilist nägemisulatust. Selle sünonüümiks eesti keeles on silmapiir. Sellesse piiri jääb suure tõenäosusega igal hetkel suur hulk erinevaid inimesi. See toob kaasa määratlemata isikute ringi varjatud jälgimise. Seaduse tekst silmapiiri kohaldatava meetme mõjupiirina ei sätesta, vaid annab oluliselt laiema võimaluse rakendada meetmeid "Kaitseväe julgeolekuala kaitseks".

16. Teabe varjatud töötlemise menetlus ei ole läbipaistev ja selle kontrollimine on raskendatud. Kui isik ei tea, et Kaitsevägi teeb tema suhtes varjatud menetlustoiminguid, siis puudub tal ka võimalus nõuda sellise tegevuse kohtulikku järelevalvet. Pinnapealne regulatsioon võimaldab isikuandmeid varjatult töödelda väga erinevatel eesmärkidel ja abstraktseid kaalutlusi silmas pidades, avamata seejuures varjatud isikuandmete töötlemise võimalike viiside sisu. See loob võimaluse riigivõimu omavoliks ja on seetõttu vastuolus PS §-st 13 tuleneva õigusselguse põhimõttega.

17. Kuigi vaidlustatud seadus sisaldab mõningaid õiguslikke garantiisid varjatud jälgimise piiramiseks (kohustus teavitada ajutise julgeolekuala loomisest ja varjatud jälgimisest, varjatud jälgimise ajaline piiramine 24 tunniga), ei kõrvalda need abinõud riive ebamäärasust ning liigset intensiivsust.

18. Julgeolekuala kaitsmise raames sideandmetele ligipääsu laiendamine muudab intensiivsemaks põhiõiguste riive. Kehtivas seaduses reguleerib päringu tegemist KKS § 41¹ ning selle järgi töödeldakse isikuandmeid kriminaalmenetluse seadustiku (KrMS) alusel ja kriminaalmenetluses. Siiski on seadusandja kehtestanud erisuse KrMS § 126² lõikega 10 ja KKS §-dega 41¹ ja 41². Samas tegeleb KKS läbivalt eelkõige haldusõiguslike suhetega. Nii näeb seadus Kaitseväele ette õiguse rakendada kriminaalmenetluses ette nähtud sekkumisvolitusi haldusmenetluses. Seadusandja ei ole arusaadavalt vastanud küsimusele, kas KKS §-d 41¹ ja 41² reguleerivad isikute varjatud jälgimist võimaldavas osas pigem kriminaalmenetlust või on tegemist haldusmenetlusega. Selge eristus on muu hulgas vajalik PS § 104 silmas pidades ning selliste meetmete rakendamisel tekkinud kahju hüvitamise riigivastutusliku aluse määramiseks. Sama õigusliku raamistiku laiendamine julgeolekuala kaitsmiseks rakendatavatele meetmetele suurendab isikute ringi, kelle õigusi õigusselgusetus kahjustab.

19. Vaidlusalune seadus näeb ette juurdepääsu eraõiguslike isikute andmekogudele julgeolekuala kaitse eesmärgil. See annab Kaitseväele võimaluse salajaseks ligipääsuks elektroonilise side seaduse (ESS) alusel säilitatavatele elektroonilise side metaandmetele (ESS § 111¹). Seadus ei näe ette reegleid, mis tasakaalustaksid andmete kogumisest tulenevat intensiivset ja ulatuslikku isikute õiguste riivet. See riive ei ole kooskõlas ka Euroopa Inimõiguste Kohtu ja Euroopa Kohtu praktikast tulenevate nõuetega isikuandmete massilisele varjatud töötlemisele. Neist nõuetest tuleneb, et põhiõiguste riivamiseks sätestatud materiaalõiguslikud tingimused peavad olema eriti täpsed ja omavahel selgelt piiritletavad. Seejuures tuleb juurdepääs sideandmetele anda üksnes siis, kui see on rangelt vajalik.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

20. Riigikogu nimel oma seisukohta väljendanud põhiseaduskomisjon ja riigikaitsekomisjon leidsid, et vaidlustatud seadus on põhiseadusega kooskõlas.

21. Põhiseaduskomisjoni hinnangul on vaidlusaluse seadusemuudatuse eesmärgiks kaitseväeluure efektiivsuse suurendamine ja selle kaudu Kaitseväe ajutiste julgeolekualade senisest parem kaitsmine. Kuigi vastavate pädevuste kasutamisega kaasneb isikuid puudutava teabe varjatud töötlemine, on tegemist riigikaitse seisukohalt kaaluka eesmärgiga, mis õigustab põhiõiguste riivet. Vaidlustatud seadus määratleb Kaitseväe volitused variandmete ja konspiratsioonivõtete kasutamiseks ning isikute varjatud jälgimiseks oluliselt täpsemalt, kui on sätestatud julgeolekuasutuste analoogilised pädevused JAS-is. Kaitseväe piiratud pädevus isikuid varjatult jälgida tuleneb kehtivast KKS § 37 lõikest 2. Lisaks näeb vaidlustatud seadus ette juhud, mil Kaitsevägi peab vastavate meetmete rakendamise otsuse Kaitsepolitseiametiga enne kooskõlastama (punkt 18), ning juhud, mil Kaitsevägi peab Kaitsepolitseiametit vastavate toimingu tegemise otsusest viivitamata teavitama (punktid 7 ja 20). Kaitseväel ei ole volitusi ka isiku nõusolekuta tema eluruumi, valduse või töökoha läbiotsimiseks.

22. Vaidlustatud seadus näeb Kaitseväe teabe varjatud töötlemise puhuks ette põhimõtted ja menetluslikud garantiid, mis on analoogilised sarnases olukorras julgeolekuasutuste tegevusele ette nähtutega. Samuti on kaitseväeluure allutatud Riigikogu julgeolekuasutuste järelevalve erikomisjoni ja õiguskantsleri järelevalvele. Põhiõiguste rikkumise korral on igaühel võimalik pöörduda oma õiguste kaitsmiseks kohtusse. Seadus ei riku ka põhiseadusest tulenevat võimude lahususe põhimõtet. Seadusandjal on riigiasutuste pädevuste kujundamisel avar kaalutlusruum. Selles, et sama riigiasutus täidab erinevaid võimufunktsioone, ei ole Eesti õiguskorras midagi erakordset. Vaidlustatud seaduse menetlemise käigus ei ole tuvastatud võimalikke olulisi ohte õiguskorra stabiilsusele ning neid ei ole esitatud ka Vabariigi Presidendi taotluses. Ehkki vaidlusaluses seaduses kasutatakse määratlemata õigusmõisteid, on neil kehtivas õiguses oma väljakujunenud sisu. Vaidlustatud seaduse sätted ei ole sedavõrd selgusetud, et normi adressaadil ei oleks võimalik neid mõistlikul viisil sisustada. Ei ole alust arvata, et sätete sisustamine ja kohaldamine saaks viia üheselt ainult põhiseadusega vastuolus oleva tulemuseni.

23. Kaks põhiseaduskomisjoni liiget komisjoni enamuse seisukohaga ei nõustunud ning avaldasid arvamust, et vaidlustatud seadus ei ole põhiseadusega kooskõlas. Seda põhjusel, et annab Kaitseväele õiguse ilma kohtu kontrollita riivata määratlemata inimeste ringi eraelu puutumatust nii julgeolekualal kui ka taustakontrolli tegemisel. Seni julgeolekuasutuste ainupädevuses olnud õiguse delegeerimine väljapoole julgeolekuasutusi ei ole piisavalt põhjendatud.

24. Riigikogu riigikaitsekomisjon leidis, et Vabariigi Presidendi taotlus hõlmab ka neid vaidlusaluse KKSMS-i sätteid, mille põhiseaduspärasust Vabariigi President oma otsuses ei vaidlustanud. Riigikogul puudus võimalus taotluses esitatud uusi väiteid KKSMS-i uuel arutamisel hinnata. Vabariigi Presidendi taotluses on esitatud küsitavusi ka kehtivas õiguses sätestatud Kaitseväe ja kaitseväeluure pädevuse kohta.

25. Kuna põhiseaduse kohaselt on välistatud rahvahääletuse korraldamine riigikaitse küsimustes, siis ei saa nõustuda Vabariigi Presidendi taotluses esitatud väitega, et Kaitseväele vaidlusaluses seaduses sätestatud pädevuste andmisele oleks pidanud eelnema ulatuslik arutelu ühiskonnas.

26. Vaidlusaluses seaduses on ette nähtud proportsionaalsed ja tõhusad tagatised teabe varjatud kogumisel saadud andmete säilitamise, ligipääsu ja hävitamise kontekstis. Samuti ei ole normid õigusselgusetud. Terminit "varjatud jälgimine" kasutatakse ka muudes kehtivates seadustes ning selle terminiga tähistatava mõiste sisustamine ei ole varem probleeme tekitanud. KKSMS-is tuleb varjatud jälgimist sisustada eelnimetatutega samas tähenduses. Vajaduse korral saab seda Vabariigi Valitsuse või ministri määrusega täpsustada. Kaitseväe õigus julgeolekuala kaitseks osal juhtudel isikut varjatult jälgida ei hõlma õigust tungida isiku koju, kuulata teda pealt ega lugeda tema kirjavahetust. Kaitsevägi tegeleb ajutist julgeolekuala kaitstes isikute jälgimisega ka oma kehtivatest seadustest tulenevate ülesannete täitmisel. Seadusandjal on põhiseaduslik kohustus tagada seadustega riigi ja liitlaste julgeolek, kaitse ning rahvusvaheliste kohustuste täitmine. Kaitseväele ülesannete andmine nende eesmärkide saavutamiseks on seadusandja valik ja ainupädevus.

Õiguskantsler

27. Õiguskantsler leiab, et KKSMS on põhiseadusega kooskõlas.

28. Vabariigi Presidendi vaidlustatud KKSMS punktiga 20 KKS-i lisatav § 54¹ näeb Kaitseväele ette õiguse isikuandmete töötlemiseks, sh isikute lühiajaliseks varjatud jälgimiseks. Varjatud jälgimine piirab PS §-s 26 sätestatud õigust perekonna- ja eraelu puutumatusele. Selle põhiõiguse riivamine on lisaks PS §-s 26 loetletud piiramisalustele lubatav ka muu ülekaaluka põhiseadusliku väärtuse kaitsmiseks. Praegusel juhul õigustab põhiõiguste piiramist riigi julgeoleku kaitsmise vajadus. Vaidlusalusest seadusest tulenev varjatud jälgimise õigus ei hõlma õigust PS §-s 33 sätestatud kodu puutumatuse ja PS §-s 43 sätestatud sõnumisaladuse õiguse piiramiseks. Nimetatud põhiõiguste piiramise volitust ei ole varjatud jälgimise raames JAS-i ja KrMS-i alusel ka julgeoleku- ja jälitusasutustel ning nende õiguste piiramiseks on ette nähtud eraldi meetmed koos kohtu loa nõudega.

29. Kuigi KKSMS ei defineeri terminiga "varjatud jälgimine" tähistatavat mõistet, ei tee seda ka teised jälitustegevust reguleerivad seadused. Nii on "varjatud jälgimist" näiteks siseministri 6. juuni 2001. a määruses nr 76 sisustatud järgmiselt: "Kaitsepolitseiameti poolt teabe varjatud kogumisel kasutatavad meetodid ja vahendid ning teabetoimiku pidamise ja säilitamise kord." Praktikas tähendab varjatud jälgimine isiku- ja muude andmete varjatud kogumist vaatluse teel.

30. KKS § 54¹ lõikes 2 nimetatakse varjatud jälgimise alusena kõrgendatud ohu väljaselgitamise või tõrjumise vajadust. Kõrgendatud oht on defineeritud KorS § 5 lõikes 4, kuid see määratlus on Kaitseväe julgeolekuala kaitse eesmärgi täitmiseks tõenäoliselt liialt lai. Pealegi ei ole Kaitseväe luuretegevus oma olemuselt korrakaitseline tegevus ja seda ei reguleeri korrakaitseseadus (KorS § 1 lõige 6). Kirjeldatud puudujääk ei ole siiski olulise tähtsusega KKSMS-i põhiseaduspärasuse hindamisel. Nimelt sätestab kehtiv seadus (KKS § 49), et julgeolekuala vastu suunatud ohutõrjes kasutatakse KorS-is sätestatud meetmeid. Seetõttu võib mõista Riigikogu tahet viidata KKSMS-is kõrgendatud ohule.

31. Vaidlusalune seadusemuudatus ei võimalda Kaitseväel ulatuslikult sekkuda isikute põhiõigustesse. Seadus võimaldab üksnes teha piiratud isikute ringi suhtes taustakontrolli ja ettenägematul juhul, kõrgendatud ohu tõttu varjatult koguda andmeid isikute kohta, kes ohustavad otseselt Kaitseväe julgeolekuala, sh isikuid lühiajaliselt varjatult jälgida.

32. Seadus suurendab õigusselgust, aidates ühtlasi senisest tõhusamalt, aga ka selgemini ja läbipaistvalt tagada Kaitseväele (sh kaitseväeluurele) pandud ülesannete täitmist. Piirang on oma eesmärgi saavutamiseks sobiv ja vajalik. Kuigi Kaitsepolitseiametil, Välisluureametil ning Politsei- ja Piirivalveametil on küll õigus Kaitseväe julgeolekualal või selle vahetus läheduses viibivaid isikuid varjatult jälgida ka kehtivate seaduste (JAS, KrMS) alusel, ei ole neis seadustes varjatud jälgimise õigusliku alusena otseselt nimetatud Kaitseväe julgeolekuala kaitse eesmärki (JAS §-d 6 ja 7 koosmõjus §-ga 26 ning KrMS § 126²). KKSMS tagab selles osas õigusselguse.

33. Riigikogul on õigus otsustada, kas anda Kaitseväe julgeolekuala kaitseks vajalike toimingute (sh edasilükkamatul juhul isiku lühiajalise varjatud jälgimise) tegemise õigus Kaitseväele endale või näiteks julgeolekuasutusele. Need õigused võimaldavad Kaitseväel endale tekkivat ohtu hinnata iseseisvalt ja operatiivselt ning kaitsta oma isikkoosseisu, territooriumi ja objekte. Seda ülesannet ei saa operatiivselt täita teised asutused, sest vahetu ohu tuvastamiseks on väga tähtis operatiivselt reageerida, mida saab tagada vaid asutus ise. Niisuguse valmisoleku nõudmine teistelt asutustelt oleks töökorralduse seisukohast ebamõistlikult koormav. Kaitseväe julgeoleku tagamine ja julgeolekuala vastu suunatud süütegude ennetamine ei kuulu ka Sõjaväepolitsei ülesannete hulka (KKS § 21). KKS-i mõttest lähtudes tegeleb sellega kaitseväeluure.

34. Põhiõiguste kaitse seisukohast ei ole tööjaotus mitme asutuse vahel esmatähtis. Olulisem on see, mis tingimustel hakatakse inimeste eraellu sekkuma ning millised kontrollimeetmed luuakse piirangute tasakaalustamiseks. Väga oluline on siinkohal tagada, et kaitseväeluure ja vastuluure huvid ning tegevus ei ristuks. Seaduses ongi Kaitseväele pandud kohustus kavandatavatest toimingutest pädevat julgeolekuasutust viivitamatult teavitada.

35. KKSMS-i eelnõu menetlemise käigus on sätestatud Kaitseväe tegevusele põhiõiguste piiramisel asjakohased kontrollimehhanismid ja õiguslikud garantiid. Seadus tagab regulaarse, sisulise ja toimiva järelevalve selles sätestatud meetmete rakendamise üle. Seaduse rakendamise üksikasjad võib Riigikogu jätta täitevvõimu otsustada. Asutusesiseste õigusaktidega saab lahendada ka mitmed Vabariigi Presidendi taotluses otseselt nimetatud murekohad. Näiteks, milline peaks olema toiminguid tegevate ametnike ettevalmistus, mis tingimustel ja milliseid andmebaase kasutada lubatakse, ning korralduslikud küsimused – sh kooskõlastamine, teavitamine, kui kaua ja mis tingimustel kogutud andmeid säilitatakse ning kes ja mis tingimustel neile juurde pääseb. Kõike ei pea tingimata seadusega üksikasjalikult sätestama. See ei ole nii ka teistes isikuandmete varjatud töötlemist reguleerivates seadustes (näiteks KrMS, JAS). Kaitseväeluure varjatud toimingute üle Eesti territooriumil ja/või Eesti kodanike suhtes teeb järelevalvet ka õiguskantsler. Seda järelevalvet on kavas teha regulaarselt ja sisuliselt. Risk, et seadust kohaldav asutus võib asjaolusid puudulikult hinnates või oma pädevust kuritarvitades toimida (põhi)seadusvastaselt, ei muuda seaduspärast tõlgendust ja tegevust võimaldavat normi põhiseaduse vastaseks.

Justiitsminister

36. Justiitsminister leiab, et KKSMS on põhiseadusega kooskõlas.

37. Vabariigi Presidendi taotluses on vaidlustatud KKSMS-i põhiseaduspärasust laiemalt, kui saab järeldada KKSMS-i välja kuulutamata jätmise otsusele lisatud põhjendustest. Samuti seab Vabariigi President oma taotluses osaliselt kahtluse alla kehtiva KKS-i kaitseväeluuret reguleerivate normide põhiseaduspärasuse. Eelnevast tulenevalt on taotlus lubatav üksnes osas, milles vaidlustatakse KKSMS punkti 20, millega antakse Kaitseväele õigus Kaitseväe julgeolekuala kaitseks edasilükkamatul juhul kõrgendatud ohu väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks isikuid varjatult jälgida.

38. Vaidlusalune seadus vastab formaalse põhiseaduspärasuse nõuetele, sh on kooskõlas õigusselguse põhimõttega.

39. Riigi sisemine ja väline julgeolek on kaasaegses julgeolekukeskkonnas järjest enam segunenud. Igasugune erandolukordade (hädaolukord, eriolukord, erakorraline seisukord, sõjaseisukord) ja riigi seisundite (rahuaeg, sõjaaeg) eristamine on muutunud üha keerulisemaks, kuna nendevahelised piirid on hägused. Kuigi klassikaliselt on Kaitseväe põhiülesanne tagada reageerimine sõjalistele ohtudele ning avalikku ja põhiseaduslikku korda tagavad muud pädevad asutused, ei tulene Kaitseväe riigisisesele kasutamisele üldist keeldu rahvusvahelisest praktikast ega Eesti õiguskorrast. Seadusandja on kaitseväeluure kujundamisel järginud optimaalset õigusriigile kohast tasakaalu, mis vastaks julgeolekukeskkonna võimalikest kiiretest muutustest ning Eesti geopoliitilisest asukohast tulenevatele vajadustele ning arvestaks parimal võimalikul moel riigi võimalusi.

40. Isiku varjatud jälgimise toiminguga seotud riivete sisu ja ulatust hinnates järeldub, et Kaitseväe julgeolekuala kaitseks kavandatavas KKS §-s 54¹ ettenähtud alustel ja korras isiku varjatud jälgimine riivab isiku õigust perekonna- ja eraelu puutumatusele (PS § 26). KKS-i muudatused on kantud eesmärgist kaitsta riigi julgeolekut. Muudatuste kitsam eesmärk on suurendada riigi kaitsevõimet, mille oluliseks osaks on Kaitseväe julgeolekualal viibivate inimeste, teabe, soetatud vara (sh relvastuse) ja taristu julgeolek. Ei ole kahtlust selles, et Kaitsevägi peaks saama oma julgeolekuala ja selle lähiümbruse kaitseks olulisi ohte tuvastada.

41. Vaidlusaluste KKS-i muudatustega ei laiendatud õigust ligipääsuks ESS-i alusel säilitatavatele elektroonilise side metaandmetele ei julgeolekuala ega ka eraõiguslike isikute andmekogude kontekstis. Samuti tuleb arvestada, et erinevalt Sõjaväepolitseist puudub kaitseväeluure ülesannet täitval Luurekeskusel õigus teha jälitustoiminguid. KKS-i muudatuste hindamisel andmekaitse aspektist on tähtsus asjaolul, et isikuandmete kaitse seaduse (IKS) rakendamise seadusega, mis oli Riigikogu menetluses KKS-i muudatustega samal ajal, täiendati KKS-i kaitseväeluure tegevuse spetsiifikat arvestavate andmekaitse sätetega: lisati isikuandmete töötlemise üldised põhimõtted kaitseväeluures (KKS § 36 lõiked 3 ja 4) ja § 41¹⁰, milles on sätestatud kaitseväeluure ülesande täitmisel töödeldava teabe liigid ja teabe töötlemiseks õigustatud isikud. Samuti sätestati Kaitseväe ülesannete täitmiseks vajalikud andmesubjekti õiguste piirangud, alused ning erisused kogutud teabe töötlemiseks ja säilitamiseks. Andmekaitse eriregulatsiooni kujundades on järgitud PS-ist tulenevaid nõudeid ning tagatud seadusliku aluse nõuet ja olulisuse põhimõtet järgiv andmekaitse normistik.

42. Seadusandja lähtus kaitseväeluure järelevalve regulatsiooni kujundamisel järelevalveskeemist, milles toimub koostoimes täidesaatva võimu kontroll (Kaitseministeerium), parlamentaarne järelevalve (parlamendi erikomisjon), sõltumatu institutsiooni kontroll (õiguskantsler) ning kohtulik kontroll. Selline järelevalve vaidlusaluse meetme kohaldamise üle on piisav ja põhiseadusega kooskõlas.

Kaitseminister

43. Kaitseminister on seisukohal, et KKSMS on põhiseadusega kooskõlas.

44. Kaitseväele vaidlusaluse seadusega antavad õigused töödelda varjatult isikuandmeid Kaitseväe ajutise julgeolekuala kaitsmiseks on vajalikud edasilükkamatutel juhtudel ilmselge ohu korral esmaste vastumeetmete kohaldamiseks. Nende meetmete kasutamine on õiguslikult väga piiratud ja võimalik üksnes seni, kuni PPA või Kaitsepolitseiameti esindajad ei ole veel sündmuskohale saabunud ega operatsiooni üle võtnud. Kaitsevägi on meetme kohaldamisel allutatud proportsionaalsuse põhimõttele ning seadusega on loodud ka muud isikute subjektiivsete õiguste kaitsmiseks vajalikud õiguslikud garantiid. Varjatud jälgimise alused ja sellega seotud menetluslikud garantiid ei jää alla julgeoleku- ja jälitusasutuste analoogilistele meetmetele.

45. Kuigi isiku varjatud jälgimisega riivatakse tema PS §-st 26 tulenevat õigust eraelu puutumatusele, on selle põhiõiguse riivamine tõsise kuriteo toimepanemise ohu korral lubatud. Kaitseväe õigus julgeolekuala kaitseks osal juhtudel isikut varjatult jälgida ei hõlma õigust sekkuda sõnumisaladusse või riivata isiku kodu, eluruumi või valduse puutumatust. Varjatud jälgimise eesmärk Kaitseväe julgeolekuala kaitsel on füüsilise julgeoleku tagamine. Selle toimingu sisuks on eelkõige potentsiaalseks ohuallikaks oleva isiku vaatlemine, talle järgnemine (sõidukil või jalgsi) ning vajaduse korral ka tema foto- või videosalvestamine. Varjatud jälgimise all on KKSMS-is mõeldud sama tegevust nagu teistes seadustes, mis varjatud jälgimist reguleerivad.

46. Vaidlusalune meede on sõnastatud õigusselgelt. Meetme kohaldamise aluseks olevad terminitega "oht" ja "kõrgendatud oht" tähistatud mõisted on juba aastaid kasutuses ning erinevatele asutustele ühtemoodi arusaadavad. Varjatud jälgimise õigus on KKS-i kohaselt juba praegu Kaitseväel rahvusvahelise sõjalise operatsiooni piirkonnas ning seaduse senisel rakendamisel ei ole probleeme ega erimeelsusi tekkinud. KKSMS-is sätestatud varjatud jälgimise meede on võrreldes kehtivate õigusaktidega sätestatud selgemalt, sest varjatud jälgimise eeldused on sõnastatud konkreetsemalt ja meetmes sisalduvad lisatagatised, nt kohustus teavitada meetme kasutamisest teisi asutusi.

47. Kaitseväele juba antud või KKSMS-iga antavad ülesanded ja volitused ei hägusta Kaitseväe rolli, ei ole demokraatlikus ühiskonnas sobimatud ega tähenda ka teabe või võimufunktsioonide kuhjumist ühe asutuse kätte. Riigikaitse korraldamisel kaasaegses julgeolekukeskkonnas ei ole enam võimalik tõmmata selget joont rahu- ja sõjaaegse riigikaitse vahele, mistõttu on ka õigusaktidega Kaitseväele antud suurem roll selliste ohtude ennetaja ja väljaselgitajana, mis võivad realiseerudes luua sõjalise ründe või sellega samaväärse ohu. KKSMS-iga Kaitseväele antavad õigused ei muuda senist õiguskorda oluliselt ega anna esimest korda Kaitseväele julgeolekuasutuste ja korrakaitseorganitega võrreldavat pädevust. Kaitseväe õigused näiteks julgeolekualal ebaseaduslikult viibiva isiku suhtes, mitmed luurealased pädevused ning ülesanne teha taustakontrolli sisalduvad juba kehtivas KKS-is.

48. Vabariigi President ei ole oma taotluses põhjendanud, miks ta ei pea kaitseväelaste väljaõpet varjatud jälgimise meetme kohaldamiseks piisavaks. Sisulisel hinnangul kaitseväelaste väljaõppele ei ole tähtsust diskussioonis, kas seadus on põhiseadusega kooskõlas või mitte. Väljaõpe Kaitseväes on heal tasemel. Ei ole põhjust eeldada, et tase langeks. Kaitsevägi juba rakendab muudes olukordades neid õigusi, mida KKSMS-iga reguleeritakse, ning ei ole teavet puuduliku väljaõppe tõttu toimunud rikkumistest.

49. Kriitika kaitseväeluure üle tehtava järelevalve aadressil on laiendatav samavõrra ka juba kehtivast KKS-ist tulenevale luureülesannete täitmisele. Vabariigi Presidendi taotlusest ei ole võimalik järeldada, miks ei suuda olemasolevad järelevalveasutused tema hinnangul kaitseväeluure üle järelevalvet teha. Kaitseministeerium täidab kohustust kontrollida oma haldusala asutuste tegevuse õiguspärasust ja otstarbekust.

50. Kuna vaidlusaluse seadusega ei anta Kaitseväele juurde õigusi ligipääsuks ESS § 111¹ alusel säilitatavatele andmetele, ei ole asjakohased Vabariigi Presidendi taotluses selle kohta esitatud väited.

Siseminister

51. Siseminister toetab KKSMS-i tingimusel, et konkreetselt määratletakse, kus jooksevad piirid erinevate asutuste pädevuse vahel, selgelt on reguleeritud ja põhjendatud meetmete rakendamise tingimused ja kord ning muudatused põhinevad põhjalikul analüüsil.

Kaitsevägi

52. Kaitseväe hinnangul annavad Vabariigi Presidendi taotluses esitatud väited eksliku pildi julgeoleku tagamise valdkonna töökorraldusest ning luure ja vastuluure funktsioonidest. Vaidlusaluse seadusega ei kavandata Kaitseväele varjatud jälgimise käigus PS §-des 33 ja 43 sätestatud õiguste riivamise volituste andmist. Vaidlusalune seadus ei muuda ebaselgeks Kaitseväe funktsioone, vaid julgeolekuala kaitse lisamine KKS § 36 lõikes 1 toodud kaitseväeluure ülesannete hulka suurendab oluliselt õigusselgust, kuna sellega seotakse kokku KKS-is sätestatud Kaitseväe julgeolekuala kaitsmise ennetavad ja reageerivad meetmed. Loodavad sätted võimaldavad üksikisikul ette näha temalt oodatud käitumist ja haldusorgani vastavat tegevust. Praktikas tähendab varjatud jälgimine enamasti üksnes objekti liikumissuuna, sihtkoha ja kasutatava transpordivahendi kindlaksmääramist. Varjatud jälgimisel on Kaitsevägi seotud ajutise julgeolekuala loomise ja tähistamisega seotud õigusnormidega, mistõttu on alusetu väide, et julgeolekuala loomine tiheasustusega alal võib anda võimaluse määratlemata isikute ringi õiguste kontrollimatuks piiramiseks.

53. 2018. aastal andis seadusandja Kaitseväele volituse pidada kinni isikuid, kes käitavad eemalt mehitamata liikumisvahendeid Kaitseväe julgeolekuala kohal (KKS § 52 lõige 3 ja § 55 lõige 1). Isiku liikumisvabaduse piiramine on ilmselgelt suurem isiku subjektiivsete õiguste riive kui tema lühiajaline varjatud jälgimine tuvastamaks ohu iseloomu. Varjatud jälgimine on vaidlusaluse seaduse alusel väga piiratud ning sellele järgnevad toimingud teeb julgeoleku- või jälitusasutus. Kaitseväe julgeolekuala kaitsmine on KKS-iga antud Kaitseväe pädevusse, Politsei- ja Piirivalveametil ja Kaitsepolitseiametil ei ole vastavat pädevust. Julgeolekuala kaitsmine ei ole seotud tsiviilasutuste korrakaitseülesande täitmisega. Sisejulgeoleku tagamist puudutavad KKSMS-i sätted on erinevalt julgeolekuasutuste laiast pädevusest selgelt piiritletud vaid Kaitseväe julgeoleku vastu suunatud ohtudega.

54. KKS-i vaidlusalused muudatused on suunatud tegevuste eristamisele ja selle kaudu võimumonopoli vältimisele ning seadusandja pandud ülesannete efektiivsele täitmisele. Eelnõus on ette nähtud vajalikud koordineerivad meetmed koostööks julgeolekuasutustega.

55. Kehtiv KKS § 49 sätestab, et julgeolekuala vastu suunatud ründe korral kasutab Kaitsevägi KorS-is sätestatud meetmeid. Seega on põhjendatud KKSMS-is esitatud viide kõrgendatud ohule. Hea õigusloome tava eeldab õigusselguse huvides õigusaktides samade terminite kasutamist samas tähenduses.

56. KKSMS ei laienda märkimisväärselt isikuandmete varjatud töötlemisele allutatud tsiviilisikute hulka. Taustakontrollile on allutatud vaid Kaitseväega seotud isikud. Salajasele koostööle kaasamine on vabatahtlik tegevus, millest isikul on võimalik igal ajal loobuda. Kaitseväeluure ja julgeolekuasutuste üle tehtav tsiviilkontroll on sisuliselt identne. Samuti sätestab vaidlusalune seadus vajalikud õigusriiklikud garantiid varjatud jälgimisel kogutud isikuandmetele ligipääsuks, nende säilitamiseks ja hävitamiseks.

57. Varjatud jälgimise ülesannet täitvate kaitseväelaste väljaõpe vastab vajadustele ning seadusest tulenevatele nõuetele. Kaitseväel on varjatud jälgimise volitus ka kehtivast õigusest tulenevalt ning sellega on väljaõppel arvestatud. Kaitseväe ülesannete mitmekesisuse tõttu on Kaitseväe teenistuses mitmesuguse hariduse ja väljaõppega isikuid, sh sisekaitsealase ja juriidilise kõrgharidusega isikud.

Kaitsepolitseiamet

58. Kaitsepolitseiamet leiab, et Vabariigi Presidendi taotlus tunnistada KKSMS põhiseadusega vastuolus olevaks, on asjakohane. Vaidlusaluse seadusega antakse Kaitseväele julgeolekuasutustega sarnased volitused, mille lõppeesmärk on ebamäärane nii Kaitseväe ülesannete kui ka üksikisiku tasandil. Kaitseväe roll Eesti ühiskonnas ja õigused inimeste põhiõiguste ja -vabaduste piiramiseks peavad olema õigusaktides üheselt selged ja kooskõlas põhiseadusega. Vaidlusaluses seaduses selline selgus puudub.

VAIDLUSTATUD SEADUS

59. Vaidlustatud KKSMS punkt 20 näeb ette, et KKS-i täiendatakse §-ga 54¹ järgmises sõnastuses:

"§ 54¹. Isikuandmete töötlemine julgeolekuala kaitse eesmärgil

(1) Kaitsevägi võib käesoleva seaduse § 36 lõike 1 punktis 6 nimetatud ülesande täitmisel kontrollida olulise ohu väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks isikuandmeid riigi, kohaliku omavalitsuse või muu avalik-õigusliku või eraõigusliku juriidilise isiku andmekogust, sealhulgas varjatult.

(2) Edasilükkamatul juhul kõrgendatud ohu väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks võib Kaitsevägi käesoleva seaduse § 36 lõike 1 punktis 6 nimetatud ülesande täitmisel lisaks käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatule: 1) kasutada variandmeid ja konspiratsioonivõtteid; 2) isikut varjatult jälgida.

(3) Isiku varjatult jälgimise otsustab Kaitseväe juhataja või tema poolt volitatud pädeva struktuuriüksuse ülem. Otsus kehtib selles märgitud tähtaja jooksul, kuid mitte kauem kui 24 tundi. Kaitsevägi teavitab otsusest viivitamata Kaitsepolitseiametit ja valdkonna eest vastutavat ministrit või tema volitatud ametnikku.

(4) Käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 nimetatud viisil kogutud isikuandmeid säilitatakse nii kaua, kui see on vajalik käesoleva seaduse § 36 lõike 1 punktis 6 nimetatud ülesande täitmiseks, ning kustutatakse töötlemise vajaduse lõppemisel viivitamata."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

60. Kolleegium käsitleb esmalt Vabariigi Presidendi taotluse lubatavust (I). Seejärel hindab kolleegium vaidlustatud seaduse normide õigusselgust ja sisu (II), nende kooskõla põhiseadusest tulenevate riigikorralduse põhimõtetega (III), määrab kindlaks riivatava põhiõiguse (IV) ja hindab normide kooskõla põhiseadusega isikuandmete varjatult töötlemisel nõutud menetluslike garantiidega (V).

I

61. PS § 107 lõikest 2 ja PSJKS §-st 5 tulenevalt võib Vabariigi President esitada Riigikohtule taotluse tunnistada Riigikogus vastuvõetud, kuid tema välja kuulutamata seadus põhiseadusega vastuolus olevaks, kui Riigikogu on selle pärast uueks arutamiseks ja otsustamiseks saatmist muutmata kujul uuesti vastu võtnud. PSJKS § 8 lõikest 1 tulenevalt peab Riigikohtule esitatav taotlus olema põhistatud ning selles tuleb märkida põhiseaduse sätted või põhimõtted, millele vaidlustatav õigustloov akt ei vasta.

62. Vabariigi President saab jätta välja kuulutamata üksnes seaduse tervikuna. Sama kehtib Riigikohtule esitatava taotluse kohta – Vabariigi President saab esitada Riigikohtule taotluse tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks üksnes seadus tervikuna (PS § 107 lõige 2, PSJKS § 5; vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13. juuni 1994. a otsus asjas nr III-4/A-4/94). Vabariigi President ei saa piirduda konkreetsete välja kuulutamata jäetud seaduse sätete vaidlustamisega, kuigi kõigi seaduse sätete põhiseaduspärasuses ei pruugi president kahelda. Samuti ei saa president vaidlustada Riigikohtus juba kehtivat õigustloovat akti.

63. Vabariigi Presidendi taotlus on lubatav üksnes juhul, kui menetlusele Riigikohtus on eelnenud kohtueelne menetlus, mis tagas Riigikogule sisulise võimaluse välja kuulutamata jäetud seadus üle vaadata ja viia see põhiseadusega kooskõlla (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 18. mai 2015. a otsus asjas nr 3-4-1-55-14, punktid 50–51). See tähendab, et kuigi Vabariigi President vaidlustab formaalselt seadust tervikuna, peab Riigikogul juba Vabariigi Presidendi taotluse esitamisele eelnenud menetluses olema olnud võimalik sisuliselt aru saada, milliste konkreetsete seaduse sätete tõttu, millistele põhiseaduse sätetele tuginedes ja milliste õiguslike põhjendustega seadus välja kuulutamata jäetakse. Vastasel juhul võiks Vabariigi President vaidlustada talle välja kuulutamiseks esitatud seaduse Riigikohtus mistahes põhjendustel ning ei oleks täidetud PS § 107 lõikest 2 tulenev eesmärk anda seadusandjale võimalus seadus üle vaadata ja viia see põhiseadusega kooskõlla. Kuigi seaduse välja kuulutamata jätmise otsuse ja Riigikohtule esitatava taotluse tekst ei pea olema identsed, ei tohi taotluses esitatud argumendid vähemalt põhilistes küsimustes olla laiemad kui otsuses esitatavad.

64. Praegusel juhul on Vabariigi Presidendi otsus seaduse välja kuulutamata jätmise kohta ja Riigikohtule esitatud taotlus tekstimahult oluliselt erinevad ning nii otsuse kui ka taotlusega vaidlustatav seaduse osa võiks olla määratud selgemini. Nii otsuses kui ka taotluses on väidetud vaidlusaluse seaduse põhiseadusvastasust, tuginedes PS §-dele 13, 26, 33 ja 43. Esmapilgul võiks otsust mõista selliselt, et sellega vaidlustatakse üksnes KKS § 54¹ lõike 2 punktist 2 tuleneva varjatud jälgimise õiguse andmist Kaitseväele. Taotlusest võib seevastu teha järelduse, et sellega soovitakse vaidlustada ka Kaitseväele muude vaidlusaluses seaduses sätestatud isikuandmete varjatud töötlemise volituste (KKS § 54¹ lõige 1 ja § 54¹ lõike 2 punkt 1) andmist.

65. Kolleegiumi hinnangul ei ole Vabariigi President siiski seadnud seaduse välja kuulutamata jätmisel vaidlusaluse seaduse põhiseaduspärasust kahtluse alla väiksemas ulatuses kui Riigikohtule esitatud taotluses. Seaduse välja kuulutamata jätmise otsuses (otsuse teine lõik) viitab Vabariigi President selgelt kogu vaidlusaluse KKSMS-i punktile 20, millega Kaitseväele antakse lisaks varjatud jälgimise õigusele ka muud KKS §-s 54¹ sätestatud õigused ning nähakse ette menetlusgarantiid. Välja kuulutamata jäetud seaduse Riigikogus uue arutamise materjalidest ilmneb, et Riigikogu liikmed käsitlesid vähemalt osaliselt ka muude KKS §-s 54¹ sätestatud Kaitseväe volituste, eelkõige eraõiguslike isikute andmebaasidest isikuandmete kontrollimise põhiseaduspärasust (vt KKSMS-i (783 UA) uus arutamine, Riigikogu 29. mai 2019. a täiskogu istungi stenogramm).

66. Kokkuvõttes mõistab kolleegium taotlust selliselt, et Vabariigi Presidendi tahe on olnud nii vaidlusaluse seaduse välja kuulutamata jätmise otsuses kui ka Riigikohtule esitatud taotluses vaidlustada kogu KKS §-s 54¹ sätestatud õigusliku regulatsiooni põhiseaduspärasus. Riigikogule oli kohtueelses menetluses tagatud sisuline võimalus välja kuulutamata jäetud seadus üle vaadata ja selle põhiseaduspärasust asjakohases osas hinnata. Kolleegium ei näe ka muud põhjust kahelda taotluse lubatavuses, mistõttu on taotlus lubatav kogu KKS § 54¹ osas. Taotluse läbivaatamisel arvestab kolleegium siiski tõika, et Vabariigi Presidendi põhiargumendid on suunatud KKS § 54¹ lõike 2 punktis 2 sätestatud isiku varjatud jälgimise volituse vaidlustamisele.

II

67. Järgnevalt selgitab kolleegium KKS §-st 54¹ tulenevate Kaitseväe volituste kohaldamise eelduseid ja sisu ning annab hinnangu sätete õigusselgusele. Vabariigi President on muu hulgas vaidlustanud meetmete vastavuse põhiseaduslikule määratletuse põhimõttele (PS § 13) ning Vabariigi Presidendi ja teiste menetlusosaliste vahel ei ole üksmeelt küsimuses, millised on vaidlusaluste volituste – esmajoones isiku varjatud jälgimise volituse – kohaldamise eeldused ja sisu. Seega ei ole enne meetmete õiguslike piiride käsitlemist võimalik anda hinnangut ka sellele, milliste põhiõiguste riived vaidlusalustest sätetest tulenevad ning millised on nõuded, millele nende õiguste riivamine põhiseaduse kohaselt peab vastama.

68. Õigusselgus tähendab seda, et seadused ja muud õigusaktid peavad olema piisavalt selged ja arusaadavad, et isikul oleks mõistlik võimalus riigi tegevust ette näha ja kohandada oma tegevust sellele vastavalt. Mis tahes selgusetus ei too kaasa siiski seaduse põhiseadusvastasust. Õigusselgusetu olukorraga on tegemist üksnes juhul, kui normide tõlgendamisel tekkinud küsimusi ei ole võimalik mõistlikult kõrvaldada ka normide eesmärki ja kujunemislugu, teisi õigusakte, õiguse üldpõhimõtteid jms arvesse võttes ning selline selgusetus takistab seadusest tulenevate kohustuste kindlakstegemist ja täitmist (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 14. oktoobri 2015. a otsus asjas nr 3-4-1-23-15, punkt 98).

69. Isiku kohta varjatult teabe kogumist ja selle edasist töötlemist võib üldjuhul pidada isiku õiguste intensiivseks ja riigivõimu omavoli ohtu sisaldavaks riiveks, mis esitab normide õigusselgusele kõrgendatud nõudeid. Juba 1994. aastal, hinnates nn operatiivtehniliste erimeetmete (sh isiku varjatud jälgimise) põhiseaduspärasust, märkis Riigikohus, et operatiivtehniliste erimeetmete rakendamise ebapiisav ja puudulik normistik sisaldab ohtu suvalisuseks ning põhiõiguste ja -vabaduste kasutamise moonutusteks ja põhiseadusvastasteks kitsendusteks (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12. jaanuari 1994. a otsus asjas nr III-4/A-1/94). Ka hilisemas praktikas on Riigikohus rõhutanud, et jälitustegevust reguleeriv seadus peab nägema ette jälitustoimingute tegemiseks selged alused ja menetluskorra, mis on jälitustegevuse seaduslikkuse kontrollimise eelduseks (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. märtsi 2014. a otsus asjas nr 3-4-1-42-13, punkt 47). Samade nõuete järgimise kohustust on isikuandmete varjatud töötlemise kontekstis rõhutanud ka Euroopa Inimõiguste Kohus (nt Euroopa Inimõiguste Kohtu suurkoja 4. detsembri 2015. a otsus asjas Roman Zakharov vs. Venemaa, nr 47143/06, punkt 229).

70. Vabariigi Presidendi taotlusest võib järeldada, et vaidlusaluste normide õigusselguses tekitab kahtlusi eelkõige terminite "edasilükkamatu juhtum", "oluline oht", "kõrgendatud oht", "variandmed", "konspiratsioonivõtted" ja "varjatud jälgimine" kasutamine nii Kaitseväe volituste kohaldamise eelduste (õigusnormi faktilise koosseisu) kui ka õigusliku tagajärje (põhiõigusi riivava volituse sisu) kirjeldamisel. Kuna KKS-i normid nende terminitega tähistatavate mõistete sisu ei ava ega sisalda ka selget viidet muule õigusaktile, milles need mõisted on sisustatud, siis tuleb neid käsitada määratlemata õigusmõistetena.

71. Õigusselguse põhimõte ei välista määratlemata õigusmõistete kasutamist ega kaalutlusõiguse sätestamist pädeva organi jaoks (nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 18. jaanuari 2019. a otsus asjas nr 5-18-4/10, punkt 62). Vaatamata riive intensiivsusele ei saa määratlemata õigusmõistete kasutamist põhimõtteliselt välistada ka isikuandmete varjatud töötlemiseks volitavate normide puhul. Kuna määratlemata õigusmõiste on seadusandja loodud, tuleb seda sisustada eelkõige seadusandja juhiste ja eesmärkide abil (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 26. novembri 2007. a otsus asjas nr 3-4-1-18-07, punkt 29). Normide õigusselguse hindamisel on oluline selgitada, kas neis sisalduvaid mõisteid on võimalik rahuldavalt sisustada, võttes aluseks normide eesmärki ja kujunemislugu, süstemaatilisi seoseid teiste õigusaktidega, õiguse üldpõhimõtteid ja muid olulisi asjaolusid.

72. KKS §-s 54¹ sisalduvate õigusmõistete sisu ja piire on kajastatud seaduse eelnõu seletuskirjas (Seletuskiri KKSMS-i eelnõu (783 SE) juurde). Samuti on vaidlusaluste normide sisustamist käsitletud ulatuslikult muudes seaduse väljatöötamise ja selle uue arutamisega seotud materjalides (Riigikogu täiskogu stenogrammid ja komisjonide protokollid).

73. KKSMS-i eelnõu seletuskirjast ja muudest eelnõu väljatöötamise materjalidest (vt nt A. Laaneotsa sõnavõtt Riigikogu 29. mai 2019. a täiskogu istungil) ilmneb seadusandja selge soov, et KKS §-s 54¹ kasutatud määratlemata õigusmõisteid (nt kõrgendatud oht, konspiratsioonivõtted, edasilükkamatu juhtum) sisustataks analoogilisel viisil JAS-is ja KorS-is sätestatud samade mõistetega. Sellele järeldusele võib jõuda ka normide süstemaatilise tõlgendamise teel. Sama määratlemata õigusmõiste kasutamisel kas sama õigusakti teises sättes või sarnase õigussuhte reguleerimisel teises õigusaktis ei ole ilma kaaluka põhjuseta alust arvata, et seadusandja on soovinud anda sellele põhimõtteliselt teistsuguse sisu. Nii on termin "varjatud jälgimine" isikute põhiõigustesse sekkuva meetme kirjeldamiseks kasutusel ka kehtivas KKS-is (KKS § 37 lõike 2 punktid 1 ja 3) ning KKS-i algredaktsiooni seletuskirjast ilmneb, et seadusandja soovis selle terminiga tähistatavale mõistele juba siis anda sama sisu JAS-is kasutatud analoogse õigusmõistega (Seletuskiri KKS-i eelnõu (202 SE) juurde).

74. JAS § 23 lõige 1 näeb ette, et julgeolekuasutus võib oma ülesannete täitmiseks või täitmise tagamiseks kasutada variandmeid ja konspiratsioonivõtteid, et varjata andmesubjekti eest toimingu tegijaid, toimingu eesmärki, õiguste ja kohustuste ning kasutatava kinnis- ja vallasasja kuuluvust. JAS § 26 lõike 3 punkt 2 näeb ette, et julgeolekuasutustel on õigus oma ülesannete täitmisel piirata isiku õigust kodu, perekonna- või eraelu puutumatusele tema varjatud jälgimisega. Seda volitust täpsustab JAS § 28, mille kohaselt kehtestab asjaomane minister määrusega meetodid ja vahendid, mida julgeolekuasutus saab kasutada teabe varjatud kogumisel. Selle volitusnormi alusel antud kaitseministri 21. juuni 2017. a määruse nr 8 "Välisluureameti poolt teabe varjatud kogumisel kasutatavad meetodid ja vahendid" § 2 punkti 3 kohaselt teostab Välisluureamet isiku ja asja varjatud jälgimist ja salvestamist ning isikusamasuse varjatud tuvastamist. Siseministri 6. juuni 2001. a määruse nr 76 "Kaitsepolitseiameti poolt teabe varjatud kogumisel kasutatavad meetodid ja vahendid ning teabetoimiku pidamise ja säilitamise kord" § 2 punkti 2 kohaselt teostab Kaitsepolitseiamet isiku varjatud jälgimist visuaalselt või jälgimisseadmete abil, kusjuures jälgimisseadmena käsitatakse tehnilisi vahendeid, mis võimaldavad jälgida ja jälitada isikuid, nende vara ning muid objekte. Ka KrMS § 126³ lõike 1 alusel on jälitusasutusel kriminaalmenetluses volitus isiku asja või paikkonda varjatult jälgida. Sellel meetmel on jälitusasustuste tegevuses, kohtupraktikas ja õiguskirjanduses kindlalt määratletud sisu (vt nt Riigikohtu kriminaalkolleegiumi 30. juuni 2014. a otsus asjas nr 3-1-1-14-14; Kriminaalmenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne. Koostajad E. Kergandberg ja P. Pikamäe. Tallinn: Juura 2012, § 115, punktid 1–2).

75. Seadusandja tahet arvestades on vaidlusalustes sätetes sisalduvaid määratlemata õigusmõisteid võimalik sisustada neile julgeoleku- ja jälitusasutuste ning korrakaitseorganite tegevuses omistatud tähendust aluseks võttes. Tuleb möönda, et haldusevälise isiku jaoks võib olla keeruline ilma seaduse väljatöötamise materjalidega tutvumata või õigusnõustamiseta aru saada, kuidas täpselt võidakse isikuandmete varjatud töötlemisega tema õigusi riivata, s.o mis on meetme sisu. Olulisem on siinkohal siiski asjaolu, et eeldused ("oluline oht", "kõrgendatud oht"), mille täitmise korral on põhiõigusi riivavat meedet võimalik kohaldada, on võimalik KorS-ile tuginedes sisustada. Hinnates vaidlusaluste normide õigusselgust abstraktse normikontrolli menetluses, ei saa kolleegiumi hinnangul väita, et need ei võimalda Kaitseväe poolt isikute põhiõigustesse sekkumise eeldustest ega ka kohaldatavate meetmete sisust aru saada. Ei saa siiski välistada, et samad normid osutuvad õigusselgusetuteks nende kontrollimisel konkreetse normikontrolli menetluses seostatuna konkreetsete eluliste asjaoludega (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 18. jaanuari 2019. a otsus asjas nr 5-18-4/10, punkt 64). Vaidlusaluste normide põhiseaduspärasuses veendumiseks ja nende õigusselguse tagamiseks annab kolleegium selgituse, kuidas KKS § 54¹ tõlgendada.

76. Volitused (alused) isikute põhiõiguste ja -vabaduste riivamiseks tulenevad KKS § 54¹ lõikest 1 ja lõike 2 punktidest 1 ja 2. Paragrahvi ülejäänud lõiked reguleerivad eelnimetatud volituste rakendamisega seotud menetluslikke küsimusi.

77. Nii KKS § 54¹ lõikest 1 kui ka sama paragrahvi lõikest 2 tulenevate volituste kohaldamise eelduseks on Kaitseväe julgeolekuala moodustamine. Vaidlusaluse KKSMS-i punktiga 2 täiendatakse KKS § 36 lõiget 1 punktiga 6, millega lisatakse kaitseväeluure ülesannete hulka Kaitseväe julgeolekuala kaitsmise ülesanne. Kaitseväe julgeolekuala on KKS § 50 kohaselt Kaitseväe territoorium, Kaitseväe laevad, lennuvahendid ja sõidukid (alaline julgeolekuala) või territoorium, mille Kaitseväe juhataja või tema volitatud ülem on ajutiselt julgeolekualana määratlenud (ajutine julgeolekuala). Ajutise julgeolekuala moodustamiseks annab Kaitseväele õiguse KKS § 54 lõige 1, mille kohaselt võib Kaitsevägi ajutiselt julgeolekualana piiritleda territooriumi, millel tal on seadusest, muust õigusaktist või lepingust tulenev õigus viibida, kui see on tema ülesannete täitmise aspektist Kaitseväe julgeoleku või kolmandate isikute ohutuse tagamiseks vältimatu. Arvestades muu hulgas KKS-i eelnõu seletuskirjas (Seletuskiri KKS-i eelnõu (202 SE) juurde, selgitused eelnõu § 49 ja § 53 juurde) antud selgitusi, tuleb sätet mõista viisil, et julgeolekuala moodustamise õigus teise isiku või teise riigivara valdaja maa-alal tekib Kaitseväel eeskätt kokkuleppel selle isiku või riigivara valdajaga. Kaitseväe julgeolekuala moodustamise otsus on haldusakt (üldkorraldus), mis peab vastama haldusmenetluse seadusest tulenevatele nõuetele, olema kirjalikult vormistatud ning sisaldama muu hulgas ka faktilist põhjendust selle kohta, millisel põhjusel on julgeolekuala moodustamine selles kohas ja konkreetsetes piirides vältimatu. KKS § 51 lõikest 1 tulenevalt peab julgeolekuala olema kõrvalisele isikule arusaadaval viisil tähistatud.

78. KKS § 54¹ lõikes 1 sätestatud volituse sisuks on võimalus kontrollida isikuandmeid riigi, kohaliku omavalitsuse või muu avalik-õigusliku või eraõigusliku juriidilise isiku andmekogust, sealhulgas varjatult. Säte võimaldab Kaitseväel kontrollida (vrd Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27. aprilli 2016. a määrus (EL) 2016/679 füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (edaspidi isikuandmete kaitse üldmäärus) artikli 4 punkt 2 "isikuandmete töötlemine") isikuandmeid, s.o teavet tuvastatud või tuvastatava füüsilise isiku kohta, eelkõige andmeid isiku nime, isikukoodi, asukoha, füüsilise, füsioloogilise, geneetilise, vaimse, majandusliku, kultuurilise või sotsiaalse tunnuse kohta (isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 4 punkt 1). Volitus hõlmab andmekogu kasutamist isikusamasuse tuvastamiseks (vrd JAS § 26 lõike 3 punkt 3).

79. Volitus kontrollida isikuandmeid riigi või muu avalik-õigusliku isiku või avalik-õiguslikku ülesannet täitva eraõigusliku juriidilise isiku andmekogust on piiratud andmetega, mis on koondatud andmekogusse avaliku teabe seaduse § 43¹ lõike 1 mõttes. Eraõigusliku juriidilise isiku andmekogust selliste isikuandmete saamise õigus, mis ei ole saadud või loodud avaliku ülesande täitmise käigus, on kolleegiumi hinnangul piiratud üksnes selliste isikuandmetega, mille kogumiseks ja säilitamiseks on see juriidiline isik seadusega või seaduse alusel kohustatud (nt hasartmänguseaduse § 37 lõige 8, turismiseaduse § 24). Andmete kontrollimise õigus eraõigusliku juriidilise isiku andmekogust ei tähenda isikult mistahes tema valduses olevate isikuandmete nõudmise või saamise õigust.

80. KKS § 54¹ lõike 2 punktis 1 sätestatud volitus variandmete ja konspiratsioonivõtete kasutamiseks tuleb sisustada samal viisil JAS §-s 23 Kaitsepolitseiametile ja Välisluureametile ette nähtud volituse sisuga. Variandmete ja konspiratsioonivõtete kasutamisena tuleb mõista selliseid meetmeid, mille eesmärk on andmesubjekti eest meetme kohaldaja, meetme eesmärgi, õiguste ja kohustuste, kasutatava kinnis- või vallasasja kuuluvuse või muu sarnase asjaolu varjamine.

81. KKS § 54¹ lõike 2 punktis 2 sätestatud volituse sisuks on isiku varjatud jälgimine Kaitseväe poolt. Varjatud jälgimise sisustamisel tuleb võtta aluseks JAS § 26 lõike 3 punkt 2. Varjatud jälgimine tähendab isiku ja temaga kaasas oleva asja (nt sõiduki) kohta andmete varjatud kogumist visuaalsel teel, kasutades selleks vajaduse korral tehnilisi vahendeid, ja kogutud andmeid salvestades või muul viisil säilitades. Varjatud jälgimisel kogutakse isikuandmeid nt jälgitava isiku isikusamasuse tuvastamiseks vajalike väliste tunnuste kohta või isikuga kaasas olevate esemete kohta, mis võivad ohustada Kaitseväe julgeolekuala.

82. Isikuandmete töötlemise varjamisena KKS § 54¹ tähenduses tuleb mõista seda, et Kaitseväel on õigus varjata andmesubjekti või kolmanda isiku eest isikuandmete töötlemise fakti või ka isikuandmete töötlemise sisu. Isikuandmete varjatud kontrollimine KKS § 54¹ lõike 1 mõttes ei tähenda õigust siseneda andmekogusse või saada sealt andmeid andmekogu pidaja eest varjatult (vrd KrMS § 126⁴ lõige 5; JAS § 26 lõike 3 punkt 5 ja § 27 lõige 1 eelduseks kohtu luba).

83. KKS § 54¹ lõigetes 1 ja 2 sätestatud volitustest ei tulene Kaitseväele julgeolekuala kaitsmise eesmärgil volitusi, mis nii kriminaalmenetluses kui ka JAS-i alusel eeldaks kohtu luba, st õigust tutvuda isikule edastatud sõnumite sisuga, siseneda tema eluruumi, töökohta või valdusesse ja seal teavet koguda või jälgimisseadmeid paigaldada. Samuti ei anna nimetatud volitused Kaitseväele õigust saada sideettevõtjalt ESS §-s 111¹ nimetatud elektroonilise side andmeid. Nimetatud elektroonilise side andmete töötlemise õigus tuleneb Kaitseväele üksnes KKS §-dest 41¹ ja 41², mida KKSMS-i vaidlusaluste sätetega ei muudeta ega täiendata. KKS § 41¹ lõike 1 kohaselt võib Kaitsevägi teha päringu elektroonilise side ettevõtjale KrMS § 126² lõike 1 punktides 1 ja 2 nimetatud alusel, milleks on vajadus koguda teavet kuriteo ettevalmistamise kohta selle avastamise või tõkestamise eesmärgil ja isiku tagaotsitavaks kuulutamise määruse täitmine. KrMS § 126² lõike 5 kohaselt võib jälitusasutus teha jälitustoimingu sama paragrahvi lõikes 1 nimetatud alusel, kui see on seotud kuriteoga, mis on selle jälitusasutuse uurimisalluvuses. KrMS § 212 lõike 2 punkti 3 kohaselt on Sõjaväepolitsei (Kaitseväe struktuuriüksus, mis täidab jälitusasutuse ülesandeid) uurimisalluvuses üksnes kaitseväeteenistusalased kuriteod ja sõjakuriteod. KKS § 41² lõike 1 kohaselt võib Kaitsevägi teha päringu sideettevõtjale elektroonilise side andmete saamiseks, kui see on vajalik otsustamaks, kas kaitseväeteenistuses olevale või kaitseväeteenistusse astuda soovivale isikule võimaldada juurdepääs jälitusteabele või lubada tal täita Sõjaväepolitsei ülesandeid.

III

84. Vabariigi President on oma taotluse ühe põhiargumendina leidnud, et Kaitseväele vaidlusaluse seadusega teabe varjatud töötlemise ülesannete panemine ei järgi Eesti riigiasutuste süsteemi aluseks olevaid põhimõtteid. Nimelt on sisemise ja välise rahu kaitsmise ülesannete täitmine üksteisest nii organisatsiooniliselt kui ka funktsionaalselt eraldatud ja riigikaitseülesannete täitmisega tegelevatele asutustele ei ole rahuajal riigisiseselt antud riigi julgeoleku ja avaliku korra tagamise ülesannet täitvate asutustega võrreldavaid teabe varjatud töötlemise volitusi.

85. Seetõttu tuleb enne põhiõiguste riive põhiseaduspärasuse hindamisele asumist võtta seisukoht, kas Kaitseväele riigisiseselt ja rahuajal (s.o väljaspool eriolukorda (PS § 87 punkt 8), erakorralist seisukorda (PS § 129), sõjaseisukorda (PS § 128) ja kõrgendatud kaitsevalmidust (riigikaitseseaduse § 13 lõige 1)) väljaspool Kaitseväe julgeolekuala viibivate isikute, sh Eesti Vabariigi kodanike suhtes varjatult teabe kogumise ja edasise töötlemise volituse andmine on ühitatav põhiseadusest tulenevate riigikorralduse põhimõtetega ja Kaitseväe asendiga Eesti riigiasutuste süsteemis. Kui Kaitseväele mingi ülesande panemine on vastuolus põhiseaduse normi või põhiseadusest tuleneva põhimõttega, siis ei saa ka isiku põhiõiguste riivamine selle ülesande täitmiseks Kaitseväele antud volituse alusel olla põhiseadusega kooskõlas.

86. Kaitseväe ja riigikaitseorganisatsioonide korralduse, Kaitseväes olevate isikute õigusliku seisundi ja teenistuse erilaadi huvides vajalikud kaitseväelaste õiguste piirangud sätestab PS § 124 lõike 3 ja PS § 126 lõigete 1 ja 2 kohaselt seadus. KKS § 2 lõike 1 kohaselt on Kaitsevägi sõjaväeliselt korraldatud valitsusasutus Kaitseministeeriumi valitsemisalas. Vabariigi Valitsuse seaduse § 39 lõike 1 kohaselt on valitsusasutused riigi eelarvest finantseeritavad asutused, millele seadusega või seaduse alusel antud põhiülesandeks on täidesaatva riigivõimu teostamine. KKS § 3 loetleb Kaitseväe ülesanded, millest peamisteks võib pidada riigi sõjalist kaitsmist ja osalemist kollektiivses enesekaitses (KKS § 3 lõike 1 punkt 1), valmistumist riigi sõjaliseks kaitseks ja osalemiseks kollektiivses enesekaitses (KKS § 3 lõike 1 punkt 2) ning osalemist rahvusvahelises sõjalises koostöös (KKS § 3 lõike 1 punkt 3). Oma ülesannete täitmisel võib Kaitsevägi kasutada jõudu KKS-i 5. peatükis sätestatud korras. KKS §-dest 45 ja 49 ning KorS § 1 lõikest 6 saab järeldada, et jõu kasutamine riigi sõjaliseks kaitsmiseks ei allu vahetu sunni kohaldamiseks korrakaitseorganitele ja julgeolekuasutustele ette nähtud vahetu sunni reeglitele. Jõu kasutamisel riigi sõjaliseks kaitsmiseks kuuluvad Kaitseväe relvastusse ja varustusse muu hulgas sõjarelvad ning lahingutehnika. Kaitseväeteenistuse seaduse (KVTS) § 7 esimese lause kohaselt on tegevteenistus Kaitseväes avaliku teenistuse eriliik. Kaitseväeteenistuses kehtib kaitseväeline distsipliin (KVTS § 157), mis tagatakse ülemate distsiplinaarvõimuga alluvate üle (KVTS § 158).

87. Eelnevast tuleneb, et ehkki Kaitsevägi on osaks täidesaatvast riigivõimust ning tegevteenistus Kaitseväes on avaliku teenistuse eriliik, erineb Kaitsevägi tsiviilotstarbelistest täidesaatva riigivõimu asutustest, sh korrakaitseorganitest ja julgeolekuasutustest nii oma ülesannete, ülesehituse, teenistussuhete korralduse kui ka kasutatavate vahendite poolest.

88. Riigikohus on varem märkinud, et kaitsejõudude olemust ning ülesandeid arvestades on nende kasutamine rahuaja tingimustes põhiseaduslikku korda, põhiõigusi ja -vabadusi ning seeläbi kogu rahvast puudutav küsimus (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21. detsembri 1994. a otsus asjas nr III-4/A-11/94, V osa). Põhiseaduse mõtte kohaselt ei pea riik tagama võimuvolituste liigsest kontsentreerumisest tuleneda võivate kuritarvituste ärahoidmist mitte üksnes erinevate võimuharude vahelistes suhetes, vaid ka võimuharude sees. Vabariigi Presidendil on õigus selles, et oht demokraatiale ja isikute põhiõigustele võib tekkida eriti olukorras, kus Kaitseväele riigi sõjaliseks kaitsmiseks ja sellise kaitse ettevalmistamiseks ette nähtud ülesannete täitmine on riigisiseselt ja rahuajal kombineeritud isikuandmete varjatud töötlemise volitusega. Riigikohus on varem Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikale tuginedes märkinud, et olukorras, kus täitevvõimu teostatakse salaja, on omavoli võimalus ilmne ja see võib lõppastmes ohustada demokraatiat tervikuna (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. märtsi 2014. a otsus asjas nr 3-4-1-42-13, punkt 45). Kaitseväe sõjaväeline olemus võib seda riski võrreldes muude täidesaatva riigivõimu asutustega veelgi suurendada.

89. Samuti tuleb arvestada, et ehkki seadusandjal on riigiasutuste süsteemi ülesehituse ja asutuste pädevuste ning volituste määramisel laialdane kaalutlusruum, võivad dubleerivad või ebaselgelt piiritletud ülesanded tekitada pädevuskonflikte. Pädevuse umbmäärasus ja sellest tulenev võimalik pädevuse ületamine kahjustab üldist õiguskindlust ning loob ohu PS-is sätestatud riigiehituslike põhimõtete ning igaühe õiguste ja vabaduste kahjustamiseks (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. detsembri 1996. a otsus asjas nr 3-4-1-3-96, I osa). Olukorras, kus ülesanne tegeleda Kaitseväe julgeolekualaga piirneval alal kuritegude tõkestamise ja isikute elu, tervise ja vara kaitse tagamisega on korraga mitmel erineval riigiasutusel, ei ole pädevuskonfliktide tekkimine iseenesest välistatud.

90. Kaitseväele teabe varjatud kogumise ja töötlemise volituste andmine oma ülesannete täitmiseks on põhiseaduse eelkäsitletud riigiehituslike põhimõtete alusel piiratud, kuid ei ole kolleegiumi hinnangul siiski täielikult välistatud.

91. Põhiseaduse preambulist tulenevalt on riigi olemasolu üheks põhjenduseks ja ühtlasi riigi ülesandeks sisemise rahu kaitsmise kõrval ka välise rahu kaitsmine. Viimase all tuleb mõista eelkõige riigi sõjalist kaitsmist väljastpoolt riiki lähtuvate ohtude eest. Seadusandja peab kujundama oma hindamisruumi kasutades lünkadeta ning tõhusa sisemise ja välise rahu kaitsmise süsteemi. Hinnang julgeolekuohtudele peab olema ajakohane ja realistlik. Kaasaegsed ohud sisemisele ja välisele rahule ei pruugi olla üksteisest selgelt eristatavad ning see võib mõjutada ka asutuste pädevuste jaotust ja volituste iseloomu. Piiratud avalike vahendite tingimustes võib erinevate ülesannete täielikule organisatsioonilisele lahutamisele vastu rääkida ka säästliku ressursikasutuse nõue.

92. Eesti riigiasutuste süsteem ei rajane ka kehtiva õiguse kohaselt sisemise ja välise rahu kaitsmise ülesannete täieliku organisatsioonilise eraldamise põhimõttel. Näiteks täidavad Kaitseväe struktuuriüksused kehtivast õigusest tulenevalt sisemise rahu tagamise osana süütegude menetlemise ülesannet (KKS § 21 lõige 1, KrMS § 31 lõige 1 ja § 212 lõike 2 punkt 3) ning võivad osal juhtudel olla kaasatud riigi avaliku korra kaitsmisse (KKS § 3 lõiked 1¹ ja 1²). Vabariigi President viitab taotluses KorS § 1 lõikele 6, mille järgi KorS-i ei kohaldata Kaitseväe tegevusele riigi sõjalisel kaitsmisel, sõjalise kaitse ettevalmistamisel, rahvusvahelise sõjalise kohustuse täitmisel või julgeoleku tagamisel Kaitseväe julgeolekualal. Viidatud piirang nõuab üksnes korrakaitseülesande (riikliku järelevalve ülesande) ja riigikaitseülesande funktsionaalset eristamist üksteisest ja nende ülesannete täitmist eriliigilistes menetlustes, mitte aga seda, et korrakaitseülesannet ja riigikaitseülesannet ei tohiks ühelgi juhul täita sama riigiasutus.

93. Isikuandmete varjatud kogumine ja töötlemine kui isiku põhiõiguste riivamise meede võib olla objektiivselt vajalik nii riigi sisemise kui ka välise rahu tõhusaks kaitsmiseks. Nii nagu põhiseadusest ei tulene täielikku keeldu anda Kaitseväele piiratud ulatuses üle riigi sisemise rahu tagamise ülesandeid, nii ei tulene põhiseadusest ka täielikku keeldu anda Kaitseväele üle isikuandmete varjatud kogumise ja töötlemise volitusi, kui need on Kaitseväele pandud ülesannete lünkadeta täitmiseks vajalikud ning riivete intensiivsust tasakaalustavad küllaldased kontrollivõimalused ja menetluslikud garantiid. Tulenevalt eespool käsitletud Kaitseväe põhiülesannetest ja sõjaväelisest korraldusest võib teabe varjatud töötlemise meetmete kohaldamise õiguse andmine Kaitseväele nõuda julgeoleku- või jälitusasutustele ja korrakaitseorganitele sätestatutega võrreldes ulatuslikumaid piiranguid või menetluslikke tagatisi. Kuigi põhiseadus ei nõua täielikku organisatsioonilist eraldatust sisemise ja välise rahu kaitsmise ülesannete vahel, peab säilima siiski nii pädevuse kui ka volituste jaotuse põhistruktuur. See peab muu hulgas välistama riigi sisemise rahu tagamise ülesannete panemise Kaitseväele tema riigikaitseülesannete täitmist kahjustavas ulatuses. Kaitseväele riigisiseselt ja rahuajal isikuandmete varjatud töötlemise meetmete kohaldamise õiguse andmine peab olema demokraatliku õigusriigi põhimõttest tulenevalt rangelt piiratud ning selle üle peab olema tagatud tõhus tsiviilkontroll.

IV

94. Vabariigi President on taotluses leidnud, et KKS §-s 54¹ sätestatud volitused võimaldavad Kaitseväel riivata PS §-s 26 (perekonna- ja eraelu vabadus), §-s 33 (kodu puutumatus) ja §-s 43 (sõnumi saladus) sätestatud põhiõigusi ja -vabadusi.

95. Isikuandmete varjatud töötlemise meetmed võivad riivata erinevaid põhiõigusi ja -vabadusi. Eelkõige riivab isikuandmete varjatud töötlemine PS § 26 lõikega 1 tagatud perekonna- ja eraelu puutumatust, mis kaitseb üldsättena kogu eraelu, kuid riive võib puudutada ka eraelu spetsiifilisi tahke kaitsvaid põhiõigusi. Asjakohasteks võivad siin olla nii PS § 33 lõikes 1 tagatud eluruumi, valduse ja töökoha puutumatus, PS § 43 lõikes 1 tagatud sõnumisaladus, PS §-s 40 tagatud südametunnistuse, usu- ja mõttevabadus, PS §-s 42 sätestatud keeld koguda andmeid isiku veendumuste kohta kui ka PS § 19 lõikega 1 tagatud üldine vabaduspõhiõigus, samuti muud põhiõigused (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. märtsi 2014. a otsus asjas nr 3-4-1-42-13, punkt 40).

96. PS § 26 esimese lausega tagatud eraelu puutumatus kaitseb esemeliselt kõiki eraelu valdkondi, mis ei ole kaitstud eriõigustega (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 25. juuni 2009. a otsus asjas nr 3-4-1-3-09, punkt 16). Eraelu puutumatuse kaitseala laieneb ka isiku tegevusele avalikus ruumis, sh isiku asukoha ja liikumisteekonna kindlakstegemisele selles ruumis kas vahetult või tehnilisi jälgimisvahendeid kasutades (Euroopa Inimõiguste Kohtu 21. juuni 2011. a otsus asjas Shimovolos vs. Venemaa, nr 30194/09, punkt 65). Eelnevast tulenevalt leiab kolleegium, et isikuandmete varjatud töötlemine KKS § 54¹ mõttes riivab isiku eraelu puutumatust.

97. Samas ei tulene KKS §-s 54¹ sätestatud meetmete olemusest ja sisust Kaitseväele õigust isiku PS §-des 33 ja 43 sätestatud põhiõiguste riivamiseks. Seda kinnitab ka KKS § 54¹ süstemaatiline seos muude varjatud jälgimiseks ja variandmete ning konspiratsioonivõtete kasutamiseks volitavate seadustega, mis eristavad eelnimetatud volitusi selgelt sõnumi saladuse ning eluruumi, valduse või töökoha puutumatuse riivamist võimaldavatest volitustest (vt nt JAS § 25 ja § 26 lõike 3 punkt 5, KrMS §-d 126⁶ ja 126⁷).

V

98. Isikuandmete varjatud töötlemine võib tähendada intensiivset sekkumist isiku õigustesse. Seda peavad tasakaalustama piisavad menetluslikud garantiid ja kontrollivõimalused (nt otsustuspädevus; meetme kohaldamise kestus ja ulatus; andmete töötlemise, sh säilitamise, ligipääsu, kasutamise, edastamise ja kustutamise nõuded; meetmete kohaldamise järelevalve; teavitamiskohustus; õiguskaitsevõimalus). Seadusandja on KKS §-s 54¹ sätestatud isikuandmete varjatud töötlemise meetmete puhul ette näinud mitmed menetluslikud garantiid ja kontrollivõimalused (vt nt KKS § 42 lõige 3, KKS § 43 lõige 2, KKS § 54¹ lõiked 3–4, õiguskantsleri seaduse (ÕKS) § 1 lõige 9, riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse §-d 7, 16 jne).

99. Riigikohus on rõhutanud KrMS-is sätestatud jälitustoimingute kontekstis isiku teavitamise kui menetlusgarantii olulisust ja nõudnud teavitamata jätmise korral selle põhjendatuse regulaarset kontrollimist, kuna teavitamine loob isikule võimaluse saada riivest teada ja seda vaidlustada. Riigil on PS § 14 järgi kohustus luua põhiõiguste kaitseks kohased menetlused, mis tagaks isiku õiguste tõhusa kaitse. PS § 14 sisaldab ka isiku subjektiivset õigust nõuda ja riigi, eelkõige seadusandja objektiivset kohustust kehtestada normid, mis piisava tõenäosusega ja piisaval määral tagaks põhiõiguste teostumise ning kaitse. Igaühe õiguse pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse tagab PS § 15 lõike 1 esimene lause. Seda õigust on riivatud, kui isik ei saa oma õiguste kaitsmiseks kohtusse pöörduda. Isikuandmete töötlemise varjatuse tõttu ei ole isik jälitustoimingu puhul oma põhiõiguste riivest teadlik ning on välistatud võimalus kasutada õigust kohtu poole pöördumiseks (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. märtsi 2014. a otsus asjas nr 3-4-1-42-13, punktid 43–44 ja 48–49).

100. PS § 44 lõike 3 esimesest lausest tuleneb ka Eesti kodaniku õigus seaduses sätestatud korras tutvuda tema kohta riigiasutustes ja kohalikes omavalitsustes ning nende arhiivides hoitavate andmetega. Teadlikuks saamine isikuandmete varjatud töötlemise faktist on ka selle põhiõiguse realiseerimise eelduseks ja avalik võim ei tohi seda põhiõigust isiku eest teabe töötlemise fakti põhjendamatu varjamisega ebaproportsionaalselt piirata.

101. Kolleegium möönab, et üldjuhul on isiku teavitamine isikuandmete varjatud töötlemisest tema õiguste kohtuliku kaitsmise eelduseks, sest isikul ei pruugi olla võimalik saada teavet oma põhiõiguste riivamise kohta muu allika kaudu. Samas ei tähenda igasugune kohtusse pöördumise õiguse riivamine isiku õiguste rikkumist ega ka seda, et puudub tõhus õiguskaitse ja piisav kontroll teabe varjatud töötlemise üle (vt ka Euroopa Inimõiguste Kohtu suurkoja 4. detsembri 2015. a otsus asjas Roman Zakharov vs. Venemaa, nr 47143/06, punktid 287–288).

102. Asutuse algatatud kohtuliku eel- ja järelkontrolli puudumine teabe varjatud töötlemise ning teavitamise edasilükkamise üle, samuti asjaolu, et isiku teavitamise edasilükkamisest tingituna on kohtulik kontroll raskendatud, ei pruugi tähendada tõhusa kontrolli puudumist teabe varjatud töötlemise üle. Kohtulik kontroll ei ole ainus andmete varjatud töötlemise üle tehtava kontrolli vorm. Isiku teavitamata jätmise lubatavus sõltub meetme intensiivsusest, meetmega taotletava eesmärgi olulisusest ning menetluslikest garantiidest ja kontrollivõimalustest nende kogumis. Isiku tagantjärele teavitamisest võib üldjuhul loobuda ka juhul, kui isik jäi andmete varjatult töötlemisel esialgu tuvastamata, mistõttu ta tuleks tuvastada pelgalt selleks, et teda toimunust teavitada.

103. KKS § 54¹ isiku suhtes kohaldatud varjatud meetmest teavitamist ja meetmega kogutud andmete tutvustamist ei reguleeri. Kaitseväeluure ülesannete täitmisel isiku teavitamine on reguleeritud KKS §-ga 40. Seadusandja on plaaninud seda sätet Vabariigi Presidendi vaidlustatud KKSMS-i punktiga 15 muuta ja sõnastada see järgmiselt: "Kaitsevägi teavitab isikut, kelle põhiõigusi käesoleva seaduse § 37 lõike 1 punktis 1, § 37¹ lõike 4² punktis 3, §-s 39, § 41⁵ lõike 1¹ punktis 3 või § 54¹ lõike 2 punktis 2 sätestatud viisil piiratakse, kasutatud abinõudest ja põhiõiguste piiramise asjaoludest viivitamata, kui see ei ohusta piirangu eesmärki, või sellise ohu lõppemisel. Isiku soovil tutvustatakse talle käesolevas paragrahvis sätestatud viisil kogutud andmeid."

104. Seega plaanitakse vaidlustatud KKSMS-iga laiendada isiku teavitamist kui isikuandmete varjatud töötlemise korral ette nähtud õiguslikku garantiid ka KKS § 54¹ lõike 2 punktis 2 sätestatud isikuandmete varjatud jälgimise meetmele. KKS § 54¹ lõike 1 (isikuandmete kontroll andmekogust) ja sama paragrahvi lõike 2 punktis 1 sätestatud meetmete (variandmete ja konspiratsioonivõtete kasutamine) kohaldamisest põhiõiguste riive adressaadi teavitamist ei ole ette nähtud. Samuti sätestatakse võrreldes normi kehtiva sõnastusega täiendavalt kõigist KKS §-s 40 nimetatud meetmetest teavitamise korral ka isiku õigus nõuda, et talle tutvustataks tema kohta kogutud andmeid.

105. KKS § 54¹ lõikes 1 ja KKS § 54¹ lõike 2 punktis 1 sätestatud meetmete eeldusi ja sisu arvestades (vt otsuse II osa) ei ole alust kahelda seadusandja hinnangus, et isikuandmete kontroll andmekogudest ning variandmete ja konspiratsioonivõtete kasutamine ei riiva isiku õigusi üldjuhul sama intensiivselt kui KKS § 54¹ lõike 2 punktis 2 sätestatud isiku varjatud jälgimine. Eespool (vt otsuse punktid 98 ja 101–102) öeldut ning ka kehtivas õiguses paralleelvaldkondades sätestatut silmas pidades võib põhiseadusega nõutav minimaalne kaitsetase nende meetmete õiguspärase kohaldamise üle olla tagatud muude kontrollivõimaluste ja menetluslike tagatistega. Abstraktselt hinnates on nimetatud normid kolleegiumi arvates põhiseadusega kooskõlas, kuid see ei välista nende põhiseaduspärasuse võimalikku uut hindamist konkreetse normikontrolli raames. Samas peab kolleegium vajalikuks kontrollida, kas põhiseadusest tulenevatele nõuetele vastab KKS-is sätestatud mehhanism isiku teavitamiseks tema varjatud jälgimisest.

106. Nii KKS-i kehtiva redaktsiooni kui ka vaidlusaluse KKSMS-iga kavandatavate muudatuste kohaselt on KKS § 40 ainus norm, mis reguleerib isiku teavitamist tema isikuandmete varjatud töötlemisest kaitseväeluure ülesannete täitmisel. Samuti ei ole isiku teavitamine kaitseväeluure ülesannete täitmisel tema suhtes kohaldatud isikuandmete varjatud töötlemisest reguleeritud muude õigustloovate aktidega. Seega tuleneb KKS §-st 40 nii oma kehtival kui ka KKSMS-iga muudetud kujul, et Kaitsevägi peab isikut tema suhtes kaitseväeluure ülesande täitmisel toimunud varjatud jälgimisest teavitama pärast seda, kui teavitamine ei ohusta enam piirangu eesmärki. Seadus ei anna Kaitseväele alust otsustada isiku lõpliku teavitamata jätmise üle, kuid paneb kohustuse järjepidevalt kaaluda, kas isiku tingimuslik teavitamata jätmine on riive eesmärki arvestades jätkuvalt põhjendatud.

107. Riigikohus on leidnud, et isiku jälitustoimingust teavitamata jätmise tingimuslik luba eeldab teavitamata jätmise aluse olemasolu perioodilist (s.o regulaarset) hindamist ja seda, et isikut, kelle õigusi jälitustoiminguga riivati, teavitatakse jälitustoimingust viivitamatult pärast teavitamata jätmise aluse äralangemist. Selline tõlgendus on kooskõlas PS §-st 11 tuleneva põhiõiguste riive proportsionaalsuse nõudega. Aja jooksul jälitustoimingu salajas hoidmise vajadus üldjuhul väheneb, mistõttu võib jälitustoiminguga saadud teabe säilitamise ja muu töötlemisega kaasnev isiku põhiõiguste riive selle ühel hetkel üles kaaluda (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. märtsi 2014. a otsus asjas nr 3-4-1-42-13, punkt 61). Riigikohtu hinnangul ei taganud prokuratuuri, Riigikogu julgeolekuasutuste järelevalve erikomisjoni ja Justiitsministeeriumi üldine järelevalve tõhusat kontrolli enne 1. jaanuari 2013 lõppenud jälitusloa alusel tehtud jälitustoimingust teavitamata jätmise üle (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. märtsi 2014. a otsus asjas nr 3-4-1-42-13, punktid 68–69). Selget menetluskorda selleks, kuidas jälitusasutus peaks hindama teavitamata jätmise jätkuvat põhjendatust, ei olnud seaduses sätestatud. Haldusesisene ja parlamentaarne järelevalve teavitamata jätmise jätkuva põhjendatuse üle olid sätestatud ebaselgelt ning järelevalvet ei saanud pidada põhiõiguste kaitse seisukohalt tõhusaks ja sõltumatuks (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. märtsi 2014. a otsus asjas nr 3-4-1-42-13, punkt 70).

108. Kolleegium leiab, et sarnaselt KrMS-is sätestatud jälitustoimingutega peavad ka KKS § 54¹ lõike 2 punkti 2 alusel toimuva isiku varjatud jälgimise puhul olema seaduses sätestatud tõhusad menetluslikud garantiid, mis välistaksid selle, et isikut ei jäetaks meelevaldselt teavitamata tema andmete töötlemisest Kaitseväe poolt. Selle õiguse tagamine on isiku jaoks eelduseks oma õiguste kohtulikuks kaitseks ning samas ka preventiivseks vahendiks, mis võib hoida ära täitevvõimu kergekäelise või õigusvastase sekkumise.

109. Nagu eespool leitud, ei reguleeri KKS ega muud õigustloovad aktid eraldi küsimust, kuidas kontrollitakse isiku varjatud jälgimisest teavitamise edasilükkamise põhjendatust. Seega on kontroll teavitamise edasilükkamise põhjendatuse üle reguleeritud üksnes osana üldisest kaitseväeluure õiguspärasuse üle toimuvast järelevalvest. KKSMS punkti 19 kohaselt muudetakse KKS § 42 lõiget 3 selliselt, et kaitseväeluure teostamise üle JAS § 36 lõigetes 3 ja 5–7 sätestatud õiguste ja kohustustega teeb järelevalvet Riigikogu julgeolekuasutuste järelevalve komisjon. KKS § 7 lõike 1 kohaselt teeb Kaitseväe üle teenistuslikku järelevalvet valdkonna eest vastutav minister. Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt teeb teenistuslikku järelevalvet Kaitseväe struktuuriüksuste ja ametiisikute tegevuse üle Kaitseväe juhataja. KKS § 42 lõike 1 järgi koordineerib kaitseväeluuret ja julgeolekuasutuste tegevust Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjon (JAS § 10 lõige 1). ÕKS § 1 lõige 9 annab õiguskantslerile pädevuse teha järelevalvet põhiõiguste ja -vabaduste järgimise üle täidesaatva riigivõimu asutuste poolt varjatult isikuandmete ja nendega seotud teabe kogumise, töötlemise, kasutamise ja järelevalve korraldamisel.

110. Kirjeldatud järelevalvenormid on üldised ega näe ette tõhusat kontrolli Kaitseväe poolt KKS § 54¹ lõike 2 punkti 2 alusel tehtud varjatud jälgimisest teavitamata jätmise põhjendatuse hindamise üle, s.o teavitamata jätmise kontrolli, mis oleks samal ajal nii sisuline, süsteemne, regulaarne kui ka sõltumatu. Kuigi üks või teine nimetatud üldine kontrollivorm võib vastata mõnele nimetatud kriteeriumitest, ei ole kõik need nõuded ühegi puhul korraga täidetud. Mitmetel riigiorganitel on eelkäsitletud normidest tulenevalt küll pädevus teha järelevalvet kaitseväeluure ja selle käigus rakendatud meetmete õiguspärasuse üle, kuid ühelegi neist ei ole pandud konkreetset kohustust regulaarselt ja sisuliselt kontrollida kohaldatud meetmetest teavitamata jätmise põhjendatust. Isiku teavitamise edasilükkamise põhjendatuse korrakohast hindamist ei taga ka KKS § 43 lõikes 2 sätestatud Kaitseväe kohustus esitada Kaitseministeeriumile iga nelja kuu järel kirjalik ülevaade kaitseväeluure toimingutega kogutud andmete ja nende saamiseks kasutatud vahendite ja meetodite kohta ning KKSMS-i punktiga 20 sätestatud KKS § 54¹ lõike 3 kolmas lause, millest tulenevalt teavitab Kaitsevägi isiku varjatud jälgimise meetmest viivitamata valdkonna eest vastutavat ministrit või tema volitatud ametnikku ning Kaitsepolitseiametit.

111. Eeltoodust tuleneb, et isiku teavitamata jätmise korral tema suhtes KKS § 54¹ lõike 2 punktis 2 sätestatud toimingust oleks teavitamata jätmise jätkuva põhjendatuse kontrollimise kohustus sisuliselt üksnes Kaitseväel endal. Seejuures ei tulene ei seadusest ega määrusest ka selle haldusesisese järelevalve tegemiseks pädevaid organeid ja järelevalve tegemise korda. Eelnimetatud põhjustel ei ole kolleegiumi hinnangul tagatud põhiseaduse eespool käsitletud nõuetele vastav süsteemne, regulaarne, sõltumatu ja sisuline kontroll KKS §-s 54¹ sätestatud isiku varjatud jälgimisest teavitamata jätmise põhjendatuse üle.

112. Kolleegium möönab, et kohtuasjas nr 3-4-1-42-13 tehtud otsuses andis Riigikohus hinnangu jälitustoimingust teavitamata jätmise kontrollimenetlusele. Jälitustoimingu mõiste, jälitustoimingute tegemise alused ja kord on sätestatud KrMS-is. Jälitustoiminguid tehakse KrMS § 126² lõikes 1 sätestatud alustel, millest olulisemad on vajadus koguda teavet kuriteo ettevalmistamise kohta selle avastamise või tõkestamise eesmärgil (KrMS § 126² lõike 1 punkt 1) ja koguda kriminaalmenetluses teavet kuriteo kohta (KrMS § 126² lõike 1 punkt 4). Käesolevas asjas hinnatavate teabe varjatud töötlemise meetmete puhul ei ole tegemist teabe töötlemisega kriminaalmenetluses, vaid eelkõige riigi sõjalise kaitsmise ja sellise kaitsmise ettevalmistamise eesmärgil tehtavate toimingutega. Kolleegium ei näe aga ühtegi kaalukat põhjust, miks käesolevas asjas käsitletavast isiku varjatud jälgimise meetmetest teavitamata jätmise üle tehtav järelevalve ei peaks vastama jälitustoiminguga sarnastele põhiseaduslikele nõuetele. KKS-is sätestatud isiku varjatud jälgimise volitus ja sellest tulenev põhiõiguste riive on KrMS-is jälitustoiminguna sätestatud isiku varjatud jälgimise toiminguga olemuslikult sarnane (vt ka eespool otsuse punkt 75). Samuti ei ole vaidlusaluse seaduse alusel isiku varjatud jälgimise eesmärk jälitustoimingute tegemise eesmärgist nii erinev, et õigustaks põhimõtteliselt teistsuguse hinnangu andmist nõutavale kontrollitasemele. Isiku õiguspärane teavitamine on KKS §-s 54¹ sätestatud teabe varjatud töötlemise meetmete puhul seda olulisem, et erinevalt kriminaalmenetluses tehtavatest jälitustoimingutest, mis enamikul juhtudel vormuvad tõenditeks kriminaaltoimikus ja millest teadasaamiseks tekib isikul võimalus järgnevas kriminaalmenetluses (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20. märtsi 2014. a otsus asjas nr 3-4-1-42-13, punkt 49), on isikul enda kohta kaitseväeluure eesmärgil teabe varjatud kogumise faktist teadasaamine muul viisil kui KKS § 40 alusel toimuva teavitamise kaudu sisuliselt välistatud.

113. Seadusandjal on iseenesest mitmeid võimalusi, kuidas kehtestada isiku varjatud jälgimisest teavitamata jätmise põhjendatuse hindamise põhiseaduspärane regulatsioon. Sealjuures tuleb aga arvestada, et mida intensiivsem on isikuandmete varjatud töötlemise toiminguga isiku põhiõigustesse sekkumine, seda konkreetsemad ja tõhusamad peavad olema menetluslikud garantiid, mis tagavad teavitamiskohustuse täitmise.

114. Arvestades eelnevat, rahuldab kolleegium Vabariigi Presidendi taotluse ja tunnistab Riigikogu 29. mail 2019. a vastu võetud Kaitseväe korralduse seaduse muutmise seaduse PSJKS § 15 lõike 1 punktist 1 juhindudes põhiseadusega vastuolus olevaks.

Villu Kõve, Velmar Brett, Ants Kull, Nele Parrest, Ivo Pilving