Narva Pähklimäe Koolile 2024/2025. õppeaastal osaliselt venekeelseks õppeks loa andmisest keeldumine

Vastu võetud 17.05.2024 nr 110

Korraldus kehtestatakse põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 100¹⁵ lõigete 2 ja 3 alusel ning kuulanud ära eestikeelsele õppele ülemineku raames moodustatud valitsuskomisjoni arvamuse.

1. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1.1. Narva Linnavolikogu taotluse menetlus

22. veebruaril 2024. a tegi Narva Linnavolikogu otsuse nr 5 "Taotluse esitamine Vabariigi Valitsusele“. Otsuse tegemise alusena on märgitud põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 100¹⁵ lõige 2. Otsuse neljanda punktiga taotleb Narva Linnavolikogu Vabariigi Valitsuselt luba osaliselt (osakaal 40% kogu õppe mahust) vene keeles toimuvaks õppeks Narva Pähklimäe Koolis 4.ü klassis. 27. veebruaril 2024. a on Narva Linnavolikogu vastav otsus edastatud Vabariigi Valitsusele.

Narva Linnavolikogu otsusest nähtub Narva Pähklimäe Kooliga seonduvalt, et nimetatud koolis tegutseb 2023/2024. õppeaastal 8 eriklassi, millest üks (3.ü) klass peab järgmisel õppeaastal (2024/2025) eestikeelsele õppele üle minema. 3.ü eriklassis õpib 4 hariduslike erivajadustega õpilast, kelle suhtes on rakendatud tõhustatud tugi ja õpe eriklassis ning kellele on kooliväline nõustamismeeskond andnud soovitused õppeprotsessi korraldamiseks. Nendel õpilastel on diagnoositud spetsiifilised segatüüpi häired.

Klassi õpilastele on kooliväline nõustamismeeskond soovitanud regulaarset logopeedilist, sotsiaalpedagoogilist, eripedagoogilist ja psühholoogilist abi ning abiõpetaja tuge. Erinevate uuringute tulemused viitavad klassi õpilastel tugevale fonoloogilisele häirele, mis takistab kirjaliku kõne eeloskuste omandamist ning kõne taju ja mõistmist täismääral.

Nendele õpilastele on koolis rakendatud individuaalsed õppekavad kõikides õppeainetes ja kõikide õpilaste raskused on seotud nimelt keelte õppimisega. Õpilased ei jäta meelde kirjatähti, ei suuda kirjalike ülesannetega hakkama saada, neil esinevad erinevad lugemisprobleemid.

Õpilased ei suuda ennast organiseerida. Põhilised probleemid on õpilastel mälu ja käitumisega. Õpilaste peenmotoorika ei vasta eale ning vajab arendamist. Kõikide õpilaste suuline kõne ei vasta eale ning aktiivne ja passiivne sõnavara on kesine, jäädes olmetemaatika tasemele. Õpilased teevad vigu sõnade moodustamisel ja muutmisel. Neil on raske välja öelda keerulise silbistruktuuriga sõnu ning eessõnu. Lugemisoskus ei ole samuti välja kujunenud. Õpilased ei tunne kõiki vene keele tähti ning raskustega moodustavad silpe ja ei mõista loetu sisu. Õpiraskuste tõttu vajavad selle klassi õpilased rahulikku ja toetavat õpikeskkonda. Meeskonna hinnangul ei suuda need õpilased eesti keeles õppimisega hakkama saada, arvestades nende kõne- ja tähelepanuraskusi, emotsionaalset labiilsust ja kiiret väsimist. Need õpilased vajavad õppetöös individuaalset lähenemist, õppetöösse kaasamiseks ja tekkinud raskuste ületamiseks õpetajapoolset motiveerimist, täiendavat juhendamist, konkreetset ja lühikest tagasisidet.

Koolivälise nõustamismeeskonna otsused annavad põhjust järeldada, et eriklassi õpilastel on raske oma emakeeles õppida ja nad ei suuda eestikeelsele õppele üle minna.

Vabariigi Valitsuse 11. märtsi 2024. a korraldusega nr 65 "Valitsuskomisjoni moodustamine eestikeelsele õppele ülemineku raames arvamuse kujundamiseks taotluste kohta anda luba osaliselt muus keeles toimuvaks õppeks või õppe- ja kasvatustegevuseks“ moodustatud valitsuskomisjon arutas 8. ja 15. aprillil 2024. a Narva Linnavolikogu esitatud taotlust ning leidis, et taotluses toodud asjaolud ei anna alust klassipõhiste erisuste kohaldamiseks. Kehtiv regulatsioon õigusaktides annab ammendavad võimalused hariduslike erivajadustega õpilaste õppe korraldamiseks õpilaste võimetest lähtuvalt.

Haridus- ja Teadusministeerium edastas 23. aprillil 2024. a Narva Linnavolikogule, Narva Pähklimäe Koolile, Narva Pähklimäe Kooli hoolekogule muus keeles toimuvaks õppeks loa andmisest keeldumise eelnõu ning andis tähtaja arvamuse avaldamiseks 29. aprilliks 2024. a.

29. aprillil 2024. a taotles Narva Linnavolikogu arvamuse esitamiseks tähtaja pikendust. Narva Pähklimäe Kool arvamust ei esitanud. Narva Pähklimäe Kooli hoolekogu esitas arvamuse hilinenult (13. mail 2024. a).

1.2. Vabariigi Valitsuse otsustuspädevus

Alates 1. septembrist 2024. a on põhikooli ja gümnaasiumi õppekeel on eesti keel¹, ilma otse seadusest tulenevate erisusteta. Vastavalt põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 100¹⁵ lõikele 1 võib hoolekogu ettepanekul ja valla- või linnavolikogu otsuse alusel olla muu keel õppekeeleks eesti keele asemel 2024/2025. õppeaastal 2., 3. ja 5.–9. klassis², millest järeldub, et 1. ja 4. klassi puhul hoolekogu vastavasisulist ettepanekut esitada ning valla- või linnavolikogu vastavasisulist otsust teha ei saa. 1. ja 4. klassi puhul on valla- või linnavolikogul võimalik esitada taotlus Vabariigi Valitsusele anda üheks õppeaastaks luba osaliselt muus keeles toimuvaks õppeks klassi puhul, mille õppekeel peab käesoleva paragrahvi kohaselt olema eesti keel. Otsusega tuleb kindlaks määrata õppes kasutatava muu keele osakaal kogu õppe mahust kõnealusel õppeaastal. Vabariigi Valitsus peab eelnevalt ära kuulama enda poolt moodustatud valitsuskomisjoni arvamuse. Seadusest nähtub taotluse esitamise võimalik hiliseim tähtaeg – hiljemalt eelmise õppeaasta 31. märtsiks ning esitatud taotluse läbivaatamise aeg – kahe kuu jooksul taotluse esitamisest arvates. Küll aga puuduvad seaduses asjaolud, millest Vabariigi Valitsus hindamisel peab lähtuma. Kuna praegusel juhul puudutab esitatud taotlus üksnes üksikuid erivajadusega õpilaste klasse, siis on lähtutud järgmistest asjaoludest: õpilaste erivajaduse iseloom; klassis õppe- ja kasvatustööd läbiviivate õpetajate keeleoskus (sh enesetäiendamine); kooli dokumentides sätestatu ja püstitatud eesmärgid – eelkõige arengukava ja eestikeelsele õppele ülemineku tegevuskava; õppevara olemasolu.

1.2.1. Valitsuskomisjoni arvamus

Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 100¹⁵ lõike 2 kohaselt võib Vabariigi Valitsus üheks õppeaastaks anda loa osaliselt muus keeles toimuvaks õppeks klassi puhul, mille õppekeel peab käesoleva paragrahvi kohaselt olema eesti keel. Selle otsuse tegemisel peab Vabariigi Valitsus olema eelnevalt ära kuulanud valitsuskomisjoni (edaspidi ka komisjon) arvamuse.

Komisjoni hinnangul on erinevad teadusuuringud tuvastanud, et mitmekeelsed erivajadusega õpilased suudavad omandada teise keele samal tasemel ükskeelsete erivajadustega õppijatega ehk et omandatakse keel, kuid seda oma üldise arengu taseme kohaselt. Kahe keele omandamine ei kahjusta seejuures erivajadusega õppija arengut (eriti juhul, kui ta saab olla mõlemas keelekeskkonnas). Mitmekeelsus soodustab erivajadusega õppijatel üldist kognitiivset ja keelelist arengut, kuid seda vaid soodsate keskkonnatingimuste korral. Samuti on leitud, et erivajadusega õpilastele on vaja teha suuri kohandusi lõimitud aine- ja keeleõppes, teadusuuringuid on vähe, kompetents kujunemas. Teadlaste seisukohti arvestades saab järeldada, et pole võimalik tuua välja ühtegi erivajaduste rühma, mille puhul oleks eesti keeles õppimine välistatud. Samuti ei saa väita, et eesti keeles õppimine kahjustaks kedagi. Küll aga on rida primaarseid erivajadusi, millega kaasneb sõltumata õppekeelest risk käitumisprobleemideks, õpiraskusteks, madalamaks toimetulekuvõimeks jne. Erivajadusega õpilased vajavad kõik täiendavat tuge, sealhulgas eesti keeles õppimiseks.

Komisjoni hinnangul ei pruugi õpilase individuaalseid võimeid ja arengut arvestades olla haridusliku erivajaduse puhul realistlik saavutada eesti keele kasutamist kogu õppekava mahus. Muu keele kasutamine võib osutuda vajalikuks, kui pärast keele omandamist toetavate tingimuste tagamist ja seadusega lubatud kohanduste tegemist osutub eesti keeles õppimine haridusliku erivajadusega lapsele mittejõukohaseks. Vaatamata sellele eeldab kehtiv õigus, et õpilase põhiseaduslikku õigust saada õpet eesti keeles tagatakse maksimaalses võimalikus mahus ning õpilase õppe sisu on ka tegelikult õpilase lähimast arengutsoonist lähtuv. Juhul kui kool kavandab konkreetse õpilase õppe tema keeleomandamise võimet alahinnates, ei arvesta õpilase arengut ja õpivõime muutust, on sisuliselt tegu õpilase toimetulekut kahjustava praktikaga ja õpilase õiguste riivega.

Esitatud taotlusest ei nähtu, kas eestikeelset õpet või ka eesti keele õpet on juba mingis mahus proovitud, ning kui jah, siis milliste tulemustega. Taotluses eeldatakse, et ainuüksi haridusliku erivajaduse olemasolu tingib vajaduse teha eestikeelsele õppele üleminekust ajutine erand. Komisjoni hinnangul ei ole lapse huvidega kooskõlas tema arengupotentsiaali kasutamata jätmine ja talle eestikeelse hariduse võimaldamata jätmine lähtudes eelhinnangust, et laps pole selleks võimeline. Eeldada, et õpilane ei saa hakkama, ilma, et oldaks proovinud, oleks ennatlik. Igaüks läheb eestikeelsele õppele üle omas tempos ja oma võimete piires, mõnel juhul on see tempo põhjendatult aegavõttev ja maht võimetest tulenevalt väike.

Kehtiva regulatsiooni kohaselt on koolivälisel nõustamismeeskonnal tõhustatud või eritoe soovituse tegemise raames võimalus anda soovitusi ka suhtlemisvahendi kasutamise kohta, sh eesti keelest erineva keele kasutamise kohta. See soovitus ei saa sisaldada otsust vabastada keegi eesti keeles õppimisest, kuid võib anda soovituse sobiva tempo ja mahu valimisel – kuidas konkreetse lapse õppe- ja kasvatustegevust korraldada ja milliste sammude ja lisatoega eestikeelsele õppele ülemineku suunas liigutakse.

Kokkuvõtvalt leiab komisjon, et taotluses ei ole esitatud sedalaadi erandlikke asjaolusid, kus kehtivas regulatsioonis toodud võimalused õppe individualiseerimiseks ei kataks konkreetsete õpilaste vajadustest tulenevaid olukordi või kus oleks põhjendatud klassipõhise erisuse tegemine.

1.3. Narva Pähklimäe Kooli õppekeel ja eestikeelsele õppele ülemineku eesmärgid kooli dokumentide kohaselt

Narva Linnavalitsuse 19. mai 2023. a määruse nr 10 "Narva Pähklimäe Kooli põhimäärus“ § 6 lõike 1 kohaselt on kooli õppekeel vene keel. Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt võib põhikoolis või selle üksikutes klassides kooli hoolekogu ettepanekul munitsipaalkoolis linnavolikogu otsuse alusel olla õppekeel mis tahes keel. Kooli asjaajamise keel on määruse § 18 lõike 1 kohaselt eesti keel.

Narva Pähklimäe Kooli veebilehel on kättesaadav kooli arengukava aastateks 2021–2023³. See tähendab, et arengukava on kehtestatud enne eestikeelsele õppele ülemineku ette näinud seaduste muutmist. Arengukavast nähtub, et eesti keele oskuse tase ei vasta 41,86% õpetajate puhul nõuetele, mida kool loeb nõrgaks küljeks. Perioodi eesmärkidena on välja toodud keelekümbluse laiendamine / keelerühmade komplekteerimisel lapse ettevalmistuse arvestamine; lisavõimaluste loomine keelteoskuse toetamiseks – keeleringid, õppekäigud, õpilasvahetus, laagrid, projektid. Kooli veebilehel on kättesaadav ka kooli arengukava aastateks 2024–2028 eelnõu, mis on avatud avalikuks aruteluks⁴. Arengukava eelnõust nähtub ka eestikeelsele õppele ülemineku kava (alates leheküljest 22). Juhtimise ja eestvedamise all on välja toodud – 1) toetada õpetajaid tundide planeerimisel metoodiliselt nii, et arendatakse kõiki osaoskuseid ning antakse õpilasele võimalus kuulata ja rääkida eesti keeles; 2) julgustada õpetajaid kasutama õppetöös lisamaterjale, sh sõnastikke ja käsiraamatuid, teemakohaseid kuulamisülesandeid ja võimalusel vaadata filmikatkeid, kasutama keeletabeleid, ärgitada õpilasi ise looma elulisi dialooge, otsima teemakohaseid sõnu, et kaasata õpilane aktiivselt tunni teemaga tegelema; 3) leida õpetajatele võimalus osaleda eesti keele kui võõrkeele metoodika alastel koolitustel ja toetada õpetajaid nõutava taseme eksami sooritamisel; 4) korraldada õpetajatele sisekoolitusi, kus eesti keele kui teise keele õpetajad annavad metoodilisi soovitusi ja praktilisi nõuandeid eestikeelse aineõpetuse täielikuks läbiviimiseks; 5) suunata õpetajaid üksteiselt õppimisele, osalema partnerkoolide õppeprotsessis ning suvelaagrites, lisaks pakkuda individuaalset tuge, sh mentorlust neile õpetajatele, kes on valmis oma keeleoskust parandama; 6) julgustada ja toetada õpetajaid kasutama individuaalseid ressursse (osalema koolitustel, kasutama eestikeelset meediat), ületamaks keelebarjääre ja saavutamaks eesti keele oskus nõutaval tasemel. Õppekorralduse ja -protsessi all on välja toodud – 1) õpetajatega läbi viia ühistunde, kus räägitakse eesti keeles; 2) eestikeelsetes ainetundides võiks olla ka abiõpetaja, kes toetab õpilasi ning aitab seletada töökäske või kontrollib aineõpetaja poolt edasiantut; 3) korraldada ja läbi viia eestikeelsed klassi- ja koolivälised üritused; 4) akendada koolis alates 1. klassist kodulugemist; 5) eestikeelse pikapäevarühma avamine; 6) arendada koostööd sõpruskoolidega; 7) korraldada vähemalt 1 kord nädalas digitunde. Õppematerjali all on välja toodud – 1) uute õpikute ja õppematerjali tellimine; 2) eesti keele ja erinevate õppeainete tundideks väljatöötatud materjalide kasutamine; 3) jagada kolleegidega häid õpetamispraktikaid ja soodustada kolleegide tundide külastamist. Arengukava eelnõu sisaldab veel palju erinevaid tegevusi, mis soodustavad eestikeelsele õppele üleminekut.

Suurem osa eesmärkidest oleks pidanud arengukavades olema juba aastakümneid tagasi. Arvestades, et arengukava kehtestatakse eestikeelsele õppele ülemineku algusaastal, siis on need eesmärgid küllaltki tagasihoidlikud.

1.4. Taotlusest puudutatud Narva Pähklimäe Kooli õpilasi õpetavate õpetajate eesti keele oskuse enesetäiendamine

Eesti hariduse infosüsteemi andmeid aluseks võttes nähtub, et Narva Pähklimäe Kooli õpetajatest, kes on kaasatud taotlusest puudutatud klassides õppivate õpilaste õpetamisse, on end eesti keeles aastatel 2017–2023 täiendanud järgmiselt:
õpetaja 1: 2022. aastal eesti keele süvaõppe kursus (B2) (maht 270 tundi);
õpetaja 2: 2017. aastal ametikirjad ja uuemad eesti keele reeglid (maht 4 tundi), 2018. aastal mängustatud aktiivõppemeetodite kasutamine eesti keele kui teise keele õppes (maht 24 tundi), 2019. aastal lõimitud aine- ja keeleõpe mitte-eesti emakeelega õpilaste õpetajale (maht 8 tundi);
õpetaja 3: 2019. aastal eesti keele kursused Ida-Virumaa õpetajatele (maht 250 tundi), 2022. aastal eesti keele süvaõppe kursus B2 (maht 270 tundi).

Andmetest nähtub, et eesti keele oskust parandavatest täienduskoolitustest osavõtt on eestikeelsele õppele ülemineku otsuse tegemise järel suurenenud ning õpetajad teevad pingutusi, et eesti keele oskuse nõue täita. Olemasolevatest andmetest nähtub, et taotlusest puudutatud klassis õppivate õpilaste õpetamisega tegelevatest õpetajatest on mitme puhul eesti keele oskuse nõude täitmine lähiajal tõenäoline. Lisaks sellele on Narva Pähklimäe Koolis taotlusest puudutatud klassides õppivate õpilaste õpetamisega tegelevatest õpetajatest üks, kes on omandanud eesti keeles põhihariduse, keskhariduse või kõrghariduse ning ei pea keeleseaduse § 26 lõikest 3 tulenevalt eesti keele tasemeeksamit sooritama. Kahe õpetaja puhul on märgitud, et nad on sooritanud eesti keele C1-taseme eksami.

Narva Pähklimäe Kooli poolt Haridus- ja Teadusministeeriumile edastatud (eestikeelsele õppele ülemineku) tegevuskavast nähtub, et koolis töötab kolm õpetajat, kellele eesti keel on emakeel, ning kokku 26 õpetajat on täitnud C1-tasemel eesti keele oskuse nõude. Tegevuskavas on toodud välja mitmed tegevused, mis toetavad lisaks õpilastele ka õpetajaid eestikeelsele õppele üleminekul – õpetajate toetamine tundide planeerimisel metoodiliselt nii, et arendatakse kõiki osaoskuseid ning antakse õpilasele võimalus kuulata ja rääkida eesti keeles; õpetajatega ühistundide läbiviimine, kus räägitakse eesti keeles; õpetajatele võimaluste loomine osalemaks eesti keele kui võõrkeele metoodika alastel koolitustel ja toetada õpetajaid nõutava taseme eksami sooritamisel; õpetajatele sisekoolituste korraldamine, kus eesti keele kui teise keele õpetajad annavad metoodilisi soovitusi ja praktilisi nõuandeid eestikeelse aineõpetuse täielikuks läbiviimiseks; eestikeelsetes ainetundides lisaks õpetajale ka aineõpetaja osalemine, kes toetab õpilasi ning aitab seletada töökäske või kontrollib aineõpetaja poolt edasiantut jne.

Õpetajate eesti keele arengut tagavate tegevustena on tegevuskavas veel nimetatud keelekursused, keelekohvikud, metoodilised koolitused, LAK-õppe koolitused, koostöö sõpruskoolidega, koolide külastuskäigud – kogemuste vahetus, erinevate aineliitudega koostöö ja nendesse astumine, koostöö Tartu Ülikooli Narva Kolledžiga, koostöö teiste asutustega, keelelähetuse programm.

Õpetajate eesti keele oskuse ja täienduskoolituse andmed on aluseks võetud seetõttu, et õpetaja kui vahetu õppe- ja kasvatustegevuse läbiviija keeleoskusest sõltub omakorda ka laste eesti keele omandamine õppeprotsessi käigus.

1.5. Õppevara kättesaadavus

Vastavalt põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 82 lõikele 3 ning Vabariigi Valitsuse 6. veebruari 2015. a määruse nr 16 "Riigieelarve seaduses kohaliku omavalitsuse üksustele määratud toetusfondi vahendite jaotamise ja kasutamise tingimused ja kord“ § 1 lõikele 7 eraldatakse riigieelarvest koolide pidajatele toetust õppekirjandusega seonduvate kulude katmiseks.

Eesti keele kui teise keele õppeks on loodud palju erineval tasemel õppematerjali. Õppematerjalid on tehtud õpetajatele kättesaadavaks nii e-Koolikotis kui ka õppekavaveebis.⁵ Pidevalt luuakse ka uusi õppematerjale, mis põhinevad nüüdisaegsetel teadmistel õppematerjalide ülesehitusest ja loogikast, ning nendes tagatakse tasemele vastavus. Õppematerjalid koostatakse üld- ja kutsehariduse õpilastele. Nende koostamisse on kaasatud keelevaldkonna eksperte teadus- ja arendusasutustest, seniseid õppematerjalide koostajaid ning tegevõpetajaid. Nii olemasolevatest kui ka uutest õppematerjalidest on soovitatav õpetajatel valida neid, mis on õpilaste seisukohast kõige sobilikumad, ning jätta kõrvale need, mis pole õpilastele kas vanuse või raskusastme tõttu veel jõukohased või muul põhjusel kõige otstarbekamad.

Narva Pähklimäe Kooli poolt Haridus- ja Teadusministeeriumile edastatud tegevuskavas on kirjas järgmised tegevused, mis soodustavad õpilastel eestikeelsele õppele üleminekut ning mis seonduvad õppevaraga (sh õppematerjalidega): õpetajate julgustamine kasutada õppetöös lisamaterjale, sealhulgas sõnastikke ja käsiraamatuid, teemakohaseid kuulamisülesandeid ja võimalusel vaadata filmikatkeid, kasutada keeletabeleid, ärgitada õpilasi ise looma elulisi dialooge, otsima teemakohaseid sõnu, et kaasata õpilane aktiivselt tunni teemaga tegelema; uute õpikute ja õppematerjali tellimine; eesti keele ja erinevate õppeainete tundideks väljatöötatud materjalide kasutamine.

2. ÕIGUSLIK ALUS

12. detsembril 2022. a võttis Riigikogu vastu põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse ning teiste seaduste muutmise seaduse (eestikeelsele õppele üleminek), mille Vabariigi President kuulutas välja 19. detsembril 2022. a. Seaduse muudatuse erinevad sätted jõustusid ja jõustuvad edaspidi erineval ajal. Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 21 lõike 1 kohaselt on põhikooli ja gümnaasiumi õppekeel eesti keel.⁶ Ainus seaduslik erand munitsipaal- ja riigikoolide tarbeks tuleneb põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse §-st 100¹⁵, mille lõike 2 esimese lause kohaselt võib valla- või linnavolikogu taotlusel Vabariigi Valitsus, olles ära kuulanud enda poolt moodustatud valitsuskomisjoni arvamuse, anda üheks õppeaastaks loa osaliselt muus keeles toimuvaks õppeks klassi puhul, mille õppekeel peab käesoleva paragrahvi kohaselt olema eesti keel. 2024/2025. õppeaastal peavad eestikeelsele õppe üle minema 1. ja 4. klassid. Teistes klassides võib õppe- ja kasvatustöö toimuda ka muus keeles, kui kooli hoolekogu on sellise ettepaneku esitanud valla- ja linnavolikogule ning viimasena nimetatu on vastavalt otsustanud.

Juba 15. septembril 1993. a vastuvõetud põhikooli- ja gümnaasiumiseaduses oli selle vastuvõtmisest alates sätestatud üldreeglina, et kooli õppekeel on eesti keel. Sisuliselt on 1993. aastast koolidele antud aega eesti õppekeelele üleminekuks. Selle ülemineku tarvis on riik pidevalt integratsiooniprogrammide raames tegevusi kavandanud ning neid rahaliselt toetanud. Alates 1. juulist 2011. a on Vabariigi Valitsuse 20. juuni 2011. a määrusega nr 84 "Ametniku, töötaja ning füüsilisest isikust ettevõtja eesti keele oskuse ja kasutamise nõuded“ nähtud õpetajatele ette eesti keele oskuse nõuded – eesti keele ja eesti keeles õpetavatele õpetajatele C1-tasemel ja muus keeles (nt vene keeles) õpetavatele õpetajatele B2-tasemel.

3. PÕHJENDUSED JA KAALUTLUSED

3.1. Eestikeelsele õppele ülemineku eesmärk

Eesti Vabariigi põhiseaduse preambuli kohaselt peab Eesti riik tagama eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimise läbi aegade. Selleks nähakse põhiseaduse §-s 6 ette, et Eesti riigikeeleks on eesti keel. Põhiseaduse § 37 kohaselt on igaühel õigus saada eestikeelset õpetust. Erandina lubab põhiseadus vähemusrahvuse õppeasutusel õppekeel ise valida, sest põhiseaduse § 37 lõikes 1 sätestatud õigus haridusele ei hõlma õigust nõuda seda oma emakeeles, kui see pole riigikeel. Eesti keele täpsema kasutamise korra sätestab keeleseadus. Keeleseaduse § 1 järgi on seaduse eesmärk arendada, säilitada ja kaitsta eesti keelt ning tagada eesti keele kasutamine peamise suhtluskeelena kõikides avaliku elu valdkondades. Keeleseaduse § 2 lõike 3 kohaselt tagatakse võõrkeelt, sealhulgas vähemusrahvuse keelt kasutavate isikute õigused kooskõlas teiste seaduste ja välislepingutega. Võõrkeelte toetamise meetmed ei tohi kahjustada eesti keelt. Eesti Vabariigi haridusseaduse § 4 lõike 2 kohaselt tagavad riik ja kohalikud omavalitsused võimaluse omandada (nendeks on haridusseaduse § 3 lõike 3 järgi riigi- ja munitsipaalharidusasutused) eestikeelne haridus kõigil haridustasemetel. Keelekasutus Eesti Vabariigi territooriumil, selle riigi- ja munitsipaalasutustes, sealhulgas haridusasutustes on eestlaste keele ning identiteedi säilimise ja tagamise vahendina riigielu küsimus, mistõttu peab see avalikust huvist tulenevalt olema lahendatud terves riigis ühtemoodi. Iga ühiskond vajab heaks toimimiseks suhtlemist ja sotsiaalset ühtsust ühiskonnaliikmete vahel, mis on võimalik vaid ühise keele vahendusel. Üldpõhimõttena kehtib Eesti Vabariigi territooriumil riigikeele kasutamise nõue. Võõrkeelte kasutus otsustatakse seadustega.

Eesti Vabariigi põhiseaduse §-st 6 tulenevalt on Eesti ühiskonnas ühiseks suhtluskeeleks eesti keel. Seetõttu peab riik edendama eesti keele kasutamist ka avaliku võimu teostamisega vahetult mitteseotud ühiskonnaelu valdkondades, nagu äris, kultuuris, hariduses, ajakirjanduses jms. Selle eesmärgiga on põhjendatud ka piirangute seadmine võõrkeelte kasutamisele nendes ühiskonnaelu valdkondades, et tõkestada vastupidiseid tendentse. Kuigi Eesti Vabariigi põhiseaduse §-d 49 ja 50 rõhutavad vajadust arvestada ka igaühe õigusega oma rahvuslikule identiteedile ning vähemusrahvuste kultuurialaste õigustega, mis eeldavad samasse vähemusrahvusesse kuuluvate isikute võimalust kasutada omavahelises suhtlemises oma emakeelt, rõhutatakse seaduse kommenteeritud väljaandes⁷ selgelt, et eesti keel peab kujunema erinevate rahvuste esindajate vahelise suhtlemise keeleks Eestis. Selleks, et Eesti Vabariigi põhiseaduses sätestatut tagada, on vaja osata eesti keelt ning kõige lihtsam moodus igal noorel inimesel seda omandada on eestikeelse tasemehariduse kaudu.

Peamine eestikeelsele õppele ülemineku eesmärk on pakkuda kõigile Eesti lastele, olenemata emakeelest, võimalust omandada kvaliteetne eestikeelne haridus, mis toetab Eesti riigiidentiteedi kujunemist, suurendab ühiskonna sidusust ning vähendab nii hariduslikku kui ka sotsiaal-majanduslikku segregatsiooni⁸. Terviklikult eestikeelne haridusruum tagab paremad võimalused hariduse edasiseks omandamiseks ja toimetulekuks tööturul ning toetab seda, et Eestis elavad inimesed oleksid ühises info- ja väärtusruumis.

Haridus- ja Teadusministeeriumi andmetest nähtub, et venekeelse põhihariduse omandanud jõuavad kõrgharidusse vähem võrreldes eestikeelse põhihariduse omandanutega. Põhikoolis vene keeles õppinutest asub ainult 54% keskhariduse omandamise aastal ning 7% järgmisel aastal Eestis kõrgharidust omandama, samal ajal kui põhikoolis eesti keeles õppinutest edasiõppijate osakaal on vastavalt 60% ja 9%. Selleks, et võimaldada kõigile noortele võrdsed võimalused hariduse kättesaadavuseks, peab riik tagama kõigile õpilastele juba varajase eestikeelse hariduse, et õpilaste eesti keele oskus võimaldaks koolis alustada kohe eestikeelse aineõppega.

Nõudlus kvaliteetse eestikeelse hariduse järele on viimastel aastatel kasvanud. Eesti keelest erineva emakeelega õpilaste hulk suureneb eestikeelses põhihariduses igal aastal (viimasel 5 aastal) keskmiselt rohkem kui 1000 õpilase võrra. Siinkohal on oluline markeerida, et kasvu mõjutab uussisserändajatest laste hulk, kes sisenevad väga erinevatesse haridusastmetesse. Lisaks peegeldavad ka Eesti ühiskonna lõimumismonitooringu 2020 tulemused, et ainult 11% vene emakeelega lapsevanematest soovib enda lapsele täiesti venekeelset haridust ning järjest rohkem vanemaid soovib eestikeelset haridust⁹. Seda hoolimata faktist, et PISA tulemuste kohaselt pakub Eesti haridussüsteem maailma parimat venekeelset haridust, kuid ka see jääb eesti õppekeelega põhikoolidest keskmiselt ühe õppeaasta võrra maha (vahe 42 punkti).

Mitmes keeles haridussüsteemi pidamine on ebamõistlik, sest Eesti riik ei valmista ette vene keeles õpetajaid ega arenda venekeelset õppevara, mis kokkuvõttes ei taga pakutava hariduse kvaliteeti.

Varasemaga võrreldes läheneb riik eestikeelsele õppele üleminekule tervikuna, alustades alusharidusest ning põhikoolist, kus toimuv eesti keele ja eestikeelne õpe valmistab lapsed ette järgmisteks haridustasemeteks. Nii on hiljem ka gümnaasiumi- ja kutseõppes võimalus minna täiemahuliselt üle eesti õppekeelele. Varajane keeleõpe on kõige efektiivsem keele omandamise aspekti silmas pidades. Seetõttu on Haridus- ja Teadusministeerium koostanud ülemineku ettevalmistamiseks eraldi tegevuskava aastateks 2022–2030 ning taotlenud selleks riigieelarvest ning Euroopa struktuurifondidest rahalised vahendid. Ülemineku tegevuskavas on planeeritud järgmised tegevussuunad:
õpetajate järelkasvuks, täienduskoolituseks ning eesti keele õppeks;
   • motivatsioonipaketid Ida-Virumaale õpetajana tööle asujatele;
   • eesti keele ja eestikeelse õppevara ning hindamisvahendite arenduseks;
   • vanemate ning õpilaste nõustamiseks;
   • õppeasutuste ja kohalike omavalitsuste toetamiseks nõustamise ning võrgustikutöö kaudu;
   • õpilaste eesti keele õppeks;
   • tõhusaks järelevalveks;
   • haridustöötajate, noorsootöötajate ja huvihariduse õpetajate eesti keele õppeks ning metoodiliseks toetamiseks.

Eeltoodule tuginedes lähenetakse eesti õppekeelele üleminekule tervikvaatena ning pööratakse suurt tähelepanu aspektidele, mis on varasematest õppekeele reformidest välja jäänud (õpetajate järelkasv, suurem teadlikkus lõimitud aine- ja keeleõppest, Ida-Virumaa piirkondlik eripära, sihitum ja vajadustele vastavam tugi haridusasutustele ja omavalitsustele, tasuta eesti keele õpe kõigile haridustöötajatele, kes seda vajavad). Üleminekut toetab laiapõhjaline haridustasemete ülene toetuste pakett, mida varem pole sellisel moel motiveeriva meetmena kavandatud.

3.2. Üksikõpilase vajadusest tulenevate kohanduste võimalused kehtivas õiguses

Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 6 punktidest 3 ja 4 tulenevalt lähtub kool oma tegevuse korraldamisel riiklikes õppekavades väljendatud ühiskonna ootustest, õpilaste vajadustest ja huvidest, arvestades võimaluse korral õpilaste ja vanemate ettepanekuid ja piirkonna eripära. Õpilaste vajadusi ja huve arvestatakse kooli õppekava kujundamisel ning individuaalsete õppekavade rakendamisel. Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 18 lõike 1 kohaselt võib kool teha õpilast õpetades muudatusi või kohandusi õppeajas, õppesisus, õppeprotsessis ja õppekeskkonnas. Kui muudatuste või kohandustega kaasneb nädalakoormuse või õppe intensiivsuse oluline kasv või kahanemine võrreldes kooli õppekavaga või riiklikes õppekavades sätestatud õpitulemuste vähendamine või asendamine, tuleb õpilasele koostada riiklikes õppekavades sätestatud tingimustel individuaalne õppekava. 1. septembril 2024. a jõustub põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 18 lõike 1 esimese lause täiendus "ning õpetada toimetuleku- ja hooldusõppel olevat õpilast kooli või klassi õppekeele asemel muus keeles“.

Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 37 lõikest 1 tulenevalt jälgivad õpetajad õpilase arengut ja toimetulekut koolis ning vajadusel korral kohandavad õpet õpilase individuaalsete vajaduste ja võimete järgi. Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 46 lõike 9 järgi lähtub kool õppe korraldamisel kaasava hariduse põhimõtetest. Tulenevalt õpilase individuaalsest vajadusest tagatakse õpilasele võimetekohane õpe ja vajalik tugi õpetajate, tugispetsialistide, abiõpetajate ja teiste spetsialistide koostöös. Eeltoodud põhimõtted on kasutatavad kõigi õpilaste, sealhulgas nii üldist tuge vajavate kui ka tõhustatud ning eritoe vajadusega õpilaste suhtes. Seaduse mõttest tulenevalt peab olema õpe korraldatud iga õpilase lähimas arengutsoonis. Lähim arengutsoon tähistab ülesannete hulka või õppe sisu, mida õpilane on võimeline omandama. Selle tsooni alumiseks piiriks on selline oskuste ja teadmiste tase, mille õpilane suudab iseseisvalt töötades saavutada. Ülemine piir on aga potentsiaalne oskus, mida õpilane suudab omandada õpetaja juhendamisel ja õpetaja abiga. Praktikas tähendab see seda, et iga õpilane peaks õpiülesannete keerukuses viibima selles alas, mis on talle jõukohane, ning sellest lähtudes tuleb luua järgnevate oskuste ja teadmiste jada, mis võiks päädida õppekavas toodu täieliku omandamisega. Seega on mõistetav, et õppekeele vahetumisel tuleb alustada jõukohastest mahtudest ja õpilase arengutempot ja -vajadusi arvestades liikuda järjest suuremas mahus eesti keele kasutamise poole. Õpilase individuaalset arengut arvestades ei pruugi haridusliku erivajaduse puhul olla realistlik saavutada eesti keele kasutamist kogu õppekava mahus.

Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 11 lõike 1 punktist 6 tulenevalt on vanem kohustatud kooli ettepanekul pöörduma koolivälise nõustamismeeskonna poole. Kool pöördub sellise ettepanekuga vanema poole olukorras, kui on õpilasele taganud üldise toe, mis ei ole aga andnud õpilase arenguks soovitud tulemusi.¹⁰ Üldine tugi on põhikooli- ja gümnaasiumiseadusest tulenevalt õpetaja pakutav individuaalne lisajuhendamine, tugispetsialistide teenuse osutamine ning vajaduse korral õpiabitundide korraldamine individuaalselt või rühmas. Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 21 lõike 6¹¹ kohaselt võib haridusliku erivajadusega õpilast¹² õpetades peale eesti õppekeele või selle asemel kasutada muud keelt, kui kooliväline nõustamismeeskond on õpilasele tõhustatud või eritoe rakendamise soovitust andes leidnud, et eesti keeles õppimine ei ole õpilase arengu eripära tõttu jõukohane. Seega õpilaste puhul, kes on tõhustatud ja eritoe saajad, on kooliväline nõustamismeeskond andnud soovitusi lapse arengu toetamiseks, õppe ja kasvatuse korraldamiseks ning tugiteenuste rakendamiseks. Nende soovituste praktikas täitmisele pööramine sõltub lapsevanemast, kes on soovituse andmise taotleja. Kui koolivälise nõustamismeeskonna hinnangul ei ole eesti keeles õppimine õpilase arengu eripära tõttu jõukohane, siis on võimalik läheneda õpilasele individuaalse erisusega ning puudub vajadus klassi õppekeele suhtes erisuse tegemiseks. Üldise toe saajateks on põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse kohaselt õpilased, kellel tekib takistusi koolikohustuse täitmisel või mahajäämus õpitulemuste saavutamisel¹³.

Olukorras, kus kooliväline nõustamismeeskond on haridussoovitust andes leidnud, et eestikeelne õppe- ja kasvatustegevus ei ole lapse arengu eripära tõttu jõukohane, annab kooliväline nõustamismeeskond ühtlasi soovitused, kuidas konkreetse lapse õppe- ja kasvatustegevust korraldada ja milliste sammude ja lisatoega eestikeelsele õppele ülemineku suunas liigutakse.

Tõenäoliselt tuleb praktikas teatud juhtudel ja teatud aja jooksul kasutada paralleelselt mõlemat keelt. Sellisel juhul tuleks võimaldada lapsele ka kõrvaline abi, sest vastasel juhul võib osutuda eestikeelses rühmas või klassis lapse õppe- ja kasvatustegevuse läbiviimine tema emakeeles teostamatuks. Iga üksikjuhtumiga tuleb tegeleda individuaalselt lähtuvalt lapse heaolust ja koolivälise nõustamismeeskonna soovitusest. Praktikas on analoogseid olukordi ka muude tunnuste alusel – näiteks tavaklassi ehk riikliku õppekava alusel õppetööd läbiviivasse klassi kaasatud lihtsustatud õppekava alusel õppiv õpilane, liitklassidena korraldatud õpe, meelepuudega õpilane tavaklassis koos tugiisiku või tõlgiga jne. Erinevate tunnuste alusel heterogeense õpperühma õpetamine ei ole tavatu, küll aga nõuab konkreetsest olukorrast lähtuvat planeerimist ja vajaliku ressursi läbimõtlemist.

Eelnimetatud korra kohaselt hindavad koolivälise nõustamismeeskonna spetsialistid enne soovituse andmist igakülgselt lapse toimetulekut ning tema toe vajadust haridussüsteemis ja kasvukeskkonnas. Kooliväline nõustamismeeskond tugineb soovituse andmisel lapse kohta eelnevalt tehtud pedagoogilis-psühholoogilise hindamise ja spetsialistide uuringute tulemustele ning muule lapse kohta teada olevale asjakohasele informatsioonile. Soovituse andmisel peab osalema meeskonnast vähemalt kolm erineva eriala spetsialisti.

Soovituse andmisel on alati keskmes lapse vajadused. Lapse vajadustest lähtumine tähendab tema õppe korraldamist lähimas arengutsoonis ning keeles, mida riigis kasutatakse. Lapse huvidega ei ole kooskõlas tema arengupotentsiaali kasutamata jätmine ja talle eestikeelse hariduse võimaldamata jätmine mugavusest, õppeasutuse majanduslikest kaalutlustest, hirmust, et laps peab pingutama, eelhinnangust, et laps pole selleks võimeline, või muul põhjusel. Eeldada, et õpilane ei saa hakkama, ilma, et oldaks proovinud, oleks ennatlik. Igaüks läheb eestikeelsele õppele üle omas tempos ja oma võimete piires, mõnel juhul on see tempo põhjendatult aegavõttev ja maht võimetest tulenevalt väike.

Muu keele kasutamine võib osutuda vajalikuks, kui pärast keele omandamist toetavate tingimuste tagamist ja seadusega lubatud kohanduste tegemist osutub eesti keeles õppimine haridusliku erivajadusega lapsele mittejõukohaseks. Vaatamata sellele eeldab kehtiv õigus, et õpilase põhiseaduslikku õigust saada õpet eesti keeles tagatakse maksimaalses võimalikus mahus ning õpilase õppe sisu on ka tegelikult õpilase lähimast arengutsoonist lähtuv. Juhul kui kool kavandab konkreetse õpilase õppe tema keeleomandamise võimet alahinnates, ei arvesta õpilase arengut ja õpivõime muutust, on sisuliselt tegu õpilase toimetulekut kahjustava praktikaga ja õpilase põhiseadusliku õiguse riivega.

Teadlased on tuvastanud, et mitmekeelsed erivajadusega õpilased suudavad omandada teise keele samal tasemel ükskeelsete erivajadustega õppijatega^{14, 15} ehk et omandatakse keel, kuid seda oma üldise arengu taseme kohaselt. Kahe keele omandamine ei kahjusta seejuures erivajadusega õppija arengut¹⁶ (eriti juhul, kui ta saab olla mõlemas keelekeskkonnas). Mitmekeelsus soodustab erivajadusega õppijatel üldist kognitiivset ja keelelist arengut, kuid seda vaid soodsate keskkonnatingimuste korral¹⁷. Samuti on leitud, et erivajadusega õpilastele on vaja teha suuri kohandusi lõimitud aine- ja keeleõppes, teadusuuringuid on vähe, kompetents kujunemas.^{18, 19} On leitud, et lapse õpetus ja kasvatus võiks olla kuni 3-aastasel lapsel emakeeles, peale seda võiks minna üle eesti keelele. Erivajaduste korral peaks eraldi kaaluma, millal võiks lugeda emakeelse arengu piisavaks (s.o tavapärase arengu 3 aasta arenguekvivalent), et liikuda edasi eesti keeles.

Teadlaste seisukohti arvestades saab järeldada, et pole võimalik tuua välja ühtegi erivajaduste rühma, mille puhul oleks eesti keeles õppimine välistatud. Samuti ei saa väita, et eesti keeles õppimine kahjustaks kedagi. Küll aga on rida primaarseid erivajadusi, millega kaasneb sõltumata õppekeelest risk käitumisprobleemideks, õpiraskusteks, madalamaks toimetulekuvõimeks jne. Teoreetiliselt võib esineda üksikuid juhtumeid, kus teise keele omandamine on täiesti võimatu (nt orgaaniline ajukahjustus konkreetsetes ajupiirkondades vmt). Erivajadusega õpilased vajavad kõik täiendavat tuge, sealhulgas eesti keeles õppimiseks. Edukaks saab õpe kujuneda juhul, kui on olemas eesti keelt valdav õpetaja (ja üks õpilase emakeelt valdav õpetaja), õpetajatele on selge eesti keele õpetamise metoodika ja õpilastel on võimalus viibida primaarse keeleruumiga sarnases mahus eestikeelses keeleruumis.

Tõenäoliselt on praktikas palju juhtumeid, kus tuleb kasutada pikema aja jooksul paralleelselt mõlemat keelt, eriti keeleomandamise esimeste etappide (tavapärase arengu korral kuni kolmanda eluaastani toimuv emakeele areng) pikenemise tõttu. Eesti keeles õppimiseks võivad haridusliku erivajadusega õpilased vajada täiendavat aega ehk õpiaja pikendamist. Arvestades asjaolu, et eesti keele oskus on vajalik edasiseks toimetulekuks, on selle aja võtmine otstarbekas kooliperioodil, mil valmisolek keele õppeks on kõige parem ja toe kättesaadavus kõige tõenäolisem. Standardiseeritud lahendusi ei ole ning eesti keele õpetamise metoodika peab põimuma erivajadusega õpilase õpetamise metoodikaga.

Eesti hariduse infosüsteemi andmete kohaselt rakendatakse Narva Pähklimäe Kooli nende klasside, mille suhtes taotleti erandi tegemist, õpilastest (kokku neli) neljale tõhustatud tuge. Seega nende õpilaste puhul võib juba kehtiv ja kooli poolt praktikas rakendatav soovitus sisaldada informatsiooni vajaduse kohta kasutada õpilase õpetamisel eesti keele asemel või kõrval muud keelt, õpilase erivajadusest tingituna. Kui see nii ei ole, siis on võimalik taotleda järgmisel õppeaastal soovitust kasutada õpilast õpetades peale eesti õppekeele või selle asemel muud keelt. Seega on tegemist selgelt sihtrühmaga, kelle puhul saab toimida personaalselt õpilase vajadustest lähtuvalt, ning puudub vajadus arvestada klassi kui õpilaste kollektiivi ühiste vajadustega.

Toevajaduse määramisel võib olla arvesse võetud ka kasutatavat keelt puudutavad asjaolud. Kui see nii ei ole, siis on koolil kohustus tagada igal juhul õpe õpilase lähimas arengutsoonis ehk õppe lähtepunkt on õpilase objektiivne jõukohasus ning individualiseerimise käigus tuleks kavandada üleminek õpilase tegelikku vajadust arvestades. Kui õppe kohandamisel tekib koolil raskusi, võib täiendavalt taotleda kooliväliselt nõustamismeeskonnalt metoodilist abi. Kõik siin kirjeldatud tegevused saavad olla individuaalsed, konkreetse õpilase vajadusest lähtuvad ning nende põhjal ei saa tekkida alust klassipõhiste erisuste tegemiseks. Seega on tegemist selgelt sihtrühmaga, kelle puhul saab toimida personaalselt õpilase vajadustest lähtuvalt, ning puudub vajadus arvestada klassi kui õpilaste kollektiivi ühiste vajadustega.

Haridusliku erivajadusega ja nendest lastest moodustatud klassid eksisteerivad ka järgmistel õppeaastatel, mis tähendab seda, et kui eestikeelsele õppele ülemineku takistuseks on eelkõige õpilane, siis ei ole eestikeelsele õppele üleminek võimalik osaliselt ka edaspidi ning järgmistel õppeaastal selliste rühmade ja klasside hulk aina suureneb.

3.3. Kohaliku omavalitsuse üksuse õiguste riive

Põhiseaduse § 154 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Seega on kohaliku omavalitsuse üksuste olulisim põhiseaduslik tagatis põhiseaduse § 154 lõikes 1 sätestatud õigus iseseisvalt otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi (omavalitsusüksuste enesekorraldusõigus). Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi²⁰.

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lõikest 2 tulenevalt on omavalitsusüksuse ülesanne korraldada antud vallas või linnas koolieelsete lasteasutuste, põhikoolide, gümnaasiumide ja huvikoolide ülalpidamist, juhul kui need on omavalitsusüksuse omanduses. See tähendab, et kohaliku omavalitsuse üksus peab täitma enda kohustust tagada alus- ja üldhariduse andmine oma munitsipaallasteasutuste ja -koolide võrgu kaudu, kusjuures vastavad haridusvaldkonna seadused panevad kohaliku omavalitsuse üksustele teenusepõhised kohustused ja näevad ette kriteeriumid teenuse kättesaadavuse ja kvaliteedi tagamiseks.

Põhiseaduse § 37 lõigete 1 ja 2 kohustuse adressaatideks on nii riik kui ka kohaliku omavalitsuse üksus koos, st tegu on riigi ja kohaliku omavalitsuse kaasvastutusega. Riigikohus on leidnud, et riigil lasub juhtiv roll (kvaliteetse) hariduse garanteerimisel, kes peab ühest küljest vastava regulatsiooni abil n-ö ennetavalt, kuid teisest küljest ka järelevalvet tehes reaktiivselt tagama kõigile Eesti territooriumil elavatele isikutele kvaliteetse hariduse kättesaadavuse. Seetõttu on näiteks hariduse sisu ning riigi- ja munitsipaalharidusasutuste keelekasutus riigielu, mitte kohaliku elu küsimus, mistõttu ei saa kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusele viidates nende üle omatahtsi otsustada²¹.

Riiklikud ülesanded on avalikud ülesanded, millel puudub üldse või valdavalt seos kohaliku kogukonna erihuvidega. Põhimõtteliselt ei laiene riiklike ülesannete täitmisele põhiseaduse § 154 lõikes 1 sisalduv kohaliku omavalitsuse üksuse enesekorraldusõigus.²² Viidatud põhiseaduse sättest tuleneb omavalitsusüksuse universaalpädevus kohaliku elu valdkonnas. Ka Riigikohus on öelnud: seega võib kohalik omavalitsus sellekohase volitusnormita otsustada iga küsimust, mis ei ole riigielu küsimus.²³ Seetõttu puudub praegusel juhul riive kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusele.

Kohalik omavalitsus kooli pidajana peab tagama munitsipaalkooli pidamise riiklikke õigusakte järgides, sealhulgas tagama kooli pidamisel kvalifitseeritud õpetajate olemasolu, võimalused õpilase arengu toetamiseks jne.²⁴

3.3.1. Narva Linnavolikogu ettepanekud ja vastuväited ja nendega arvestamine

Haldusmenetluse seaduse § 40 lõike 1 kohaselt peab haldusorgan enne haldusakti andmist andma menetlusosalisele võimaluse esitada kirjalikus, suulises või muus sobivas vormis asja kohta oma arvamus ja vastuväited. Kuna põhikooli- ja gümnaasiumiseadus ei täpsusta, millises vormis ärakuulamine sel juhul läbi viia tuleb, siis on selle vormi valik haldusorgani pädevuses. Haridus- ja Teadusministeerium edastas 23. aprillil 2024. a Narva Linnavolikogule, kuid samuti Narva Pähklimäe Koolile ja Narva Pähklimäe Kooli hoolekogule Narva Pähklimäe Koolile muus keeles toimuvaks õppeks loa andmisest keeldumise eelnõu ning võimaldas vastuvõetava otsuse kohta arvamust avaldada.

Narva Linnavolikogu oma 10. mail 2024. a saadetud arvamuses sisulisi täiendus- ja muudatusettepanekuid ei esitanud, vaid palub võtta hoolekogude tagasiside arvesse. Narva Pähklimäe Kool arvamust ei esitanud. Narva Pähklimäe Kooli hoolekogu esitas oma arvamuse hilinenult 13. mail 2024. a, kus tuuakse välja, et keeldumiste kavandid toovad argumentidena viited asutuste arengukavadele, õpetajate läbitud täiendusõppe andmed ja õppevahendite olemasolu ning viited teaduslikele uurimistöödele, samuti esitatakse muid argumente. Ühe argumendina tuuakse komisjoni hinnang, et lapse arengupotentsiaali kasutamata jätmine ja talle eestikeelse hariduse võimaldamata jätmine lähtudes eelhinnangust, et laps pole selleks võimeline, ei ole lapse huvidega kooskõlas, sest eeldada, et õpilane ei saa hakkama, ilma, et oldaks proovinud, oleks ennatlik. Veel üks esitatud argumentidest toetub perspektiivile, et hariduslike erivajadustega lastest moodustatud klassid ja rühmad eksisteerivad ka järgmistel õppeaastatel, mis tähendab seda, et kui eestikeelsele õppele (õppe- ja kasvatustegevusele) ülemineku takistuseks on eelkõige laps/õpilane, siis ei ole eestikeelsele õppele üleminek võimalik osaliselt ka edaspidi ning järgmistel õppeaastatel selliste rühmade ja klasside hulk aina suureneb. Muude põhjenduste hulgas on esile toodud ka seda, et linnavolikogu taotluses ei ole esitatud sedalaadi erandlikke asjaolusid, kus kehtivas regulatsioonis toodud võimalused õppe individualiseerimiseks ei kataks konkreetsete õpilaste vajadustest tulenevaid olukordi või kus oleks põhjendatud klassipõhise erisuse tegemine. Hoolekogu ei saa nõustuda keeldumiste kavandites toodud argumentidega: ei eksperimendile kutsuva argumendiga (st eeldada, et õpilane ei saa hakkama, ilma, et oldaks proovinud, oleks ennatlik) ega korduvate taotluste esitamise ja klasside/rühmade hulga suurenemise argumendiga. Pole nõus ka erandilike asjaolude puudumise argumendiga, sest taotluste ettevalmistamisel toetuti nii koolivälise meeskonna kui ka asutustes töötavate tugispetsialistide soovitustele ja ka lastevanemate arvamustele.

Vabariigi Valitsus ei nõustu väitega, et haridusliku erivajadusega õpilaste puhul oleks eestikeelsele õppele ülemineku näol tegemist eksperimendiga. Üleminek eestikeelsele õppele on kantud avalikust huvist ja ettevalmistusteks on aega olnud piisavalt kaua. Valitsuskomisjoni arvamus, millele toetub Vabariigi Valitsus otsuse tegemisel, põhineb erialastel uuringutel, mis rõhutavad selgelt ja üheselt, et õpilastel olevate häirete ja/või erivajaduste olemasolu ei takista õppimist eesti keeles, ja komisjoni liikmete erialastel teadmistel. Arvestades, et taotluse kohaselt soovitakse luba osaliselt vene keeles toimuvaks õppeks (osakaal 40% kogu õppe mahust) ja suurem osa jääks eestikeelse õppe läbiviimiseks, siis möönab ka taotleja, et eestikeelne õpe on võimalik. Haridusliku erivajadusega ja nendest õpilastest moodustatud klassid eksisteerivad ka järgmistel õppeaastatel, seega siiski selliste rühmade ja klasside hulk erandi kohaldamise korral suureneb. Vabariigi Valitsus lähtub erandi tegemise kaalutlemisel eelkõige eesti keele kui riigikeele staatusest ja kaitsmise vajadusest, samuti laste huvidest oma edaspidise haridustee jätkamisel kvaliteetse eestikeelse hariduse kättesaadavuseks. Vabariigi Valitsuse korraldus ei riku vanemate õigust saada võrdselt koheldud.

3.4. Kokkuvõte

Vabariigi Valitsus, võttes arvesse eestikeelsele õppele ülemineku raames moodustatud valitsuskomisjoni arvamuse Narva Linnavolikogu esitatud taotluse kohta ja kaaludes eespool esitatud asjaolusid, leiab, et Narva Pähklimäe Kooli klassile 4.ü erandi kohaldamine lubada osaliselt õppe läbiviimist vene keeles (osakaal 40% kogu õppe mahust) ei ole põhjendatud. Üleminek eestikeelsele õppele on kantud avalikust huvist ja Narva Linnavolikogul on riigi toel olnud piisavalt aega teha ettevalmistusi õppekeele nõude täitmiseks. Põhikooli- ja gümnaasiumiseadusest tuleneb nõue, et põhikooli ja gümnaasiumi õppekeel on eesti keel. Vabariigi Valitsus võib kaalukatel põhjustel anda loa muukeelseks õppeks. Vabariigi Valitsus on Narva Linnavolikogu taotluses toodud põhjendusi hinnanud ja leiab, et kaalukaid põhjusi loa andmiseks ei ole. Esitatud taotlusest nähtub, et taotlusest puudutatud klassis õpivad peamiselt fonoloogiliste häiretega õpilased, mille olemasolu ei takista õpilasel õppimist eesti keeles. Kooli ülesanne on igakülgselt toetada õpilasi õppe- ja kasvatustegevuses. Tõhustatud ja erituge saavate laste puhul on võimalik taotleda ja praktikas rakendada soovitust kasutada õpilast õpetades peale eesti õppekeele või selle asemel muud keelt, kui eesti keeles õppimine ei ole õpilase arengu eripära tõttu jõukohane.

4. OTSUS

Lähtudes eeltoodust ning põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 100¹⁵ lõigete 2 ja 3 alusel ning ära kuulanud eestikeelsele õppele ülemineku raames moodustatud valitsuskomisjoni arvamuse, keeldub Vabariigi Valitsus loa andmisest 2024/2025. õppeaastal Narva Pähklimäe Kooli klassis 4.ü osaliselt (osakaal 40% kogu õppe mahust) vene keeles toimuvaks õppeks.

5. VAIDLUSTAMINE

Korraldust on võimalik vaidlustada, esitades kaebuse halduskohtusse halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras 30 päeva jooksul korralduse teatavaks tegemise päevast arvates.

6. KORRALDUSE TEATAVAKS TEGEMINE

Haridus- ja Teadusministeeriumil teha korraldus Narva Linnavolikogule, Narva Pähklimäe Koolile ja Narva Pähklimäe Kooli hoolekogule teatavaks.

_____________________
¹ Vt põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 21 lõige 1
² 2025/2026. õppeaastal 3. ja 6.–9. klassis jne
³ https://pahklimae.edu.ee/?get_file=1&files_id=404&id=1855&lang_id=1
⁴ https://pahklimae.edu.ee/et/sundmused?event_id=1462
⁵ Vt https://e-koolikott.ee/et; https://oppekava.ee/
⁶ 1. septembrist 2024. a alates
⁷ Eesti Vabariigi põhiseadus – kommenteeritud väljaanne, Juura 2008
⁸ https://sisu.ut.ee/sites/default/files/ranne/files/rita_koolimudelid_2.pdf
⁹ https://www.kul.ee/media/3240/download
¹⁰ Vt põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 46 lõige 6
¹¹ Jõustub 1. septembril 2024. a
¹² Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse kohaselt tõhustatud või eritoe saaja
¹³ Vt põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 46 lõige 5
¹⁴ https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/27461977/
¹⁵ https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/15407969221075848
¹⁶ https://pubmed.ncbi.nlm.nih.gov/27814795/
¹⁷ https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/15407969221075848
¹⁸ https://www.ugr.es/~dmadrid/Publicaciones/Innovations and Challenges in Attending to Diversity through CLIL.pdf
¹⁹ https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/09500782.2012.748061
²⁰ RKÜKo 15.03.2010, nr 3-4-1-8-09, punkt 53
²¹ RKHKo 28.04.2014, 3-3-1-52-13, p 25
²² https://pohiseadus.ee/sisu/3639
²³ RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98
²⁴ Vt põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 7 lõige 1